曝光執法過程能否緩和警民關係？

知識 11-23

曝光執法過程能否緩和警民關係？

「我十分推崇開放式政府。」佩里說，「但我不覺得人們意識到可能存在的問題。」如果體載執法記錄儀試點成功，市政府將其推廣到其餘850名一線警察身上，所有人都會成為「行動監控攝像機」。可是然後呢？

文 / Mckenzie Funk 編譯 / 蕭東兮

在西雅圖警察局工作的第一天，2014年7月28日，邁克·韋傑斯受邀出席一場有關透明執法的緊急會議。一個多星期前，埃里克·迦納在紐約斯塔頓島遇害；不到兩個星期前，邁克爾·布朗在密蘇里州弗格森死亡。全國各地的警察局正面臨公眾監督的全新時期。

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邁克·韋傑斯，西雅圖警察局前首席運營官

在羅格斯大學獲得刑事司法博士學位的韋傑斯，是西雅圖警察局新上任的首席運營官。他42歲，穿牛仔褲，戴一副方邊框眼鏡。他把妻子和兩個孩子留在弗吉尼亞州，隻身來到西雅圖。他對這座城市一無所知—那裡總是在下雨，不過據他了解，人們並不習慣打傘—他將這份工作稱作「一輩子才有一次的機遇」。

過去的十幾年裡，西雅圖是第一個在警察局引入核准令（consent decree）的大城市，這是聯邦警察改革的一部分。2009年和2010年，攝像機記錄下一系列當地警察針對黑人、拉丁裔和印第安人的暴力執法。韋傑斯和他的新老闆凱思琳·奧圖爾將採用最新的理念和最先進的技術來主導這次改革。

一

位於8層的會議室窗外，是市政廳、艾略特灣和覆蓋著皚皚白雪的奧林匹克山，房間里擠滿了警察局高層和政府官員。所有人的目光都投向市警察局律師瑪麗·佩里。她60多歲，是退役的海軍軍官。佩里個子不高，語氣溫和，喜歡珍珠飾品，最重要的是，她是檔案法方面當仁不讓的專家。她向房間里的人作簡報，內容是她剛在華盛頓州最高法院輸掉的一場有里程碑意義的官司。案件發端於當地KOMO電視台記者提出的一系列公共檔案申請，以及由特雷西·維徳提出的類似需求，它們一同促成了法院頒布核准令。維徳要求警察局提供最新車載攝像系統的使用手冊、車載錄像的記錄條目和一些錄像。在警察局拒絕回應後，維徳向法院起訴他們違反華盛頓州檔案法。

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瑪麗·佩里，西雅圖市警察局律師

華盛頓州檔案法是全美最強勢的法律之一。這部1972年頒布的法律，諸多條款都有些不可思議：華盛頓州的機構不可以因申請人是匿名的或者提出的申請過於寬泛而拒絕提供檔案，也不可以出於保護個人隱私拒絕提供檔案。相反，機構只能依照州內規範，編輯有限的敏感信息（比如一些地址和少數群體的面孔），其他的必須全部公開。在法庭上，佩里搬出華盛頓州隱私法（該法允許警察局在處理完相關刑事或民事案件前暫不公開記錄），以此說明西雅圖警察局在此條款仍生效的前提下，有權拒絕維徳的申請。然而法官並不支持這種說法。

正如佩里在會議室告訴韋傑斯和所有官員的，西雅圖和其他州內政府部門正面臨全新的現實。只有處於實際審理期間的案件和未決訴訟，警察局有權暫不向民眾公開錄像片段。這導致很多問題。首先是後勤和財務上的，西雅圖警察局擁有超過150萬個車載錄像和監控視頻，規模接近30萬小時（350兆MB位元組）。在公布任何片段前，警察局必須有人根據州內特定隱私豁免條款查看及編輯錄像。全過程都需要人工完成。這是一場備受煎熬、逐幀審查的折磨，據估算，需要169個人工作一整年，才能完成目前警察局已有錄像的編輯—而警察局每天都要新增2000條新錄像。佩里擔心如果有人提出要查看所有檔案，這股數字化浪潮將很快讓西雅圖政府部門陷入癱瘓。

另一個問題是隱私。車載記錄儀已經廣泛應用於執法，然而西雅圖還在考慮使用佩戴在警官制服或特製眼鏡上的體載執法記錄儀。警察局正在籌備一個小規模試點項目，十幾名來自同一轄區的警察將進行產品硬體測試。佩里警告，任何體載執法記錄儀記錄下的畫面都屬於檔案法保護的範疇。最令人擔憂的是這些錄像的侵入性。不同於車載記錄儀，體載執法記錄儀可以進入居民家中和旅店房間。無論在拘捕行動還是與受害者、目擊者和線人進行的簡單談話中，它默認的視角都是近距離的特寫。很多人認為體載執法記錄儀是監督警察執法的工具，然而它最主要的監控對象不是警察，而是公眾。

韋傑斯不知所措地離開會議室：「我以為是把複雜的問題逐步拆解，但走出會議室的時候我發現：天哪，太複雜了，簡直一團糟。」

二

2011年，韋傑斯加入警察局前，20歲的程序員蒂姆·克林曼斯每天都會去西雅圖的太空針塔，用攝像機將這個過程記錄下來。「我每天都去那兒是因為……」他在一份在線日記中寫道，「2010年7月7日，我想跳橋自殺，是太空針救了我，是它把我從一個鬱鬱寡歡、害羞、懶惰的小屁孩變成一個樂觀、外向、懂得節制並且想要活下去的年輕人。」

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蒂姆·克林曼斯，程序員

2014年9月，克林曼斯在電腦上讀到KOMO電視台在華盛頓州最高法院勝訴的消息：警方必須按申請公布錄像。當時，司法部正開展對弗格森案的調查，不過克林曼斯更關注他家鄉的消息。KOMO只公布了一些錄像片段。「我氣瘋了，他們明明有那些錄像竟然不發布出來。」他告訴女友，「從現在起，我的愛好就是挖掘警察局的數據。」

「那就像是一場D.D.O.S.攻擊。」韋傑斯把克林曼斯發動的第一輪郵件轟炸比作流量攻擊（Distributed Denial-of-service，分布式拒絕服務攻擊，也稱「流量攻擊」），黑客不斷向網站發送大量信息直至網站癱瘓，「它很快就會使政府的系統失靈。」克林曼斯的需求很簡單，那正是佩里警告過的：他要求西雅圖警察局公開與正在調查的案件無關的一切數據。那年9月，克林曼斯給全州幾乎所有警察局都發去了類似的申請。由於擔心遭到警方報復，他使用的是無法被追蹤的電郵地址。

有些警察局立刻給他寄去錄像，有些提出要討論一個方案，有些宣布他們決定推遲體載執法記錄儀項目。在波爾斯波，普吉特海灣另一側的人口約9500人的小鎮，市長心生絕望地給州議員發去電郵，讓他針對攝像機和檔案法做點什麼。

與小城鎮的做法不同，西雅圖警察局沒有提供任何錄像。作為回應，克林曼斯編寫了一個機器人程序。它先是通過發送大量請求報廢了警察局的網站，接著自動申請獲取警察局的報告，每天發送10輪電郵。政府機構越是不回應，就越是激發他的鬥志。他向華盛頓大學要求公開所有記錄，一直追溯到「地球形成的45.4億年前」。他還要求州內其他60個機構公布經手的所有電郵—據州政府估計，總計達60億封。州農業部告知克林曼斯，他們需要132年才能滿足他提出的需求。

韋傑斯決定嘗試新方法。在羅格斯大學時，他受到改革派社區治安制度的熏陶。韋傑斯喜歡引用羅伯特·皮爾的話。皮爾在19世紀初期一手組建了倫敦第一支訓練有素的警察隊。他的理念是，良好的政策基於在公眾之間搭建和維護信任。「我們要有反應，要投入。聽起來，這有些老生常談，但這是另一種思考方式。」韋傑斯說。

韋傑斯「有個更好的主意」，他發去了自己的手機號碼。「這是我的電話。」他寫道，「我向所有人公開。打給我，很樂意解答你的各式問題。」那是晚上6點57分。1分鐘後，韋傑斯的手機響了。電話那頭正是克林曼斯。他還是沒有公開自己的真實姓名—在這場信息透明戰中，他被媒體對他的興趣弄昏了頭—不過他已經作好準備，和韋傑斯共進午餐。

第二天，克林曼斯在警察局總部見到了韋傑斯和瑪麗·佩里。他們點了比薩。佩里試圖解釋在技術上警察局不可能馬上向他提供所有記錄在案的視頻。克林曼斯突然有了個想法，「批量編輯」—如果系統會因為逐幀的編輯而癱瘓，那麼為什麼不讓它自動編輯所有錄像呢？那樣的話，警察局就不用哄騙公眾，不用筋疲力盡地給每個敏感畫面打碼。他們只要用軟體對所有視頻作模糊化處理，再放到網上就好了。公眾會判斷是否需要就個別錄像提出申請，要求更細緻的人工編輯—他們只會要求特定的一些片段。這樣的話，警察局也不會被埋葬在沒完沒了的錄像里。克林曼斯同意，如果警察局願意試試他的方法，就撤回大規模的公開申請。

他說，那天晚上他一夜沒睡，草草寫完了「批量編輯」代碼，列印出來，把它們交到警察局。

三

體載執法記錄儀的試點從2014年12月開始。弗格森案後，人們期望體載執法記錄儀能夠減少警察暴力執法的行為，加大對警員的監督。第二年的民調顯示，87%的美國人和89%的西雅圖人支持使用體載執法記錄儀。總統奧巴馬宣布將投入7.5億美元用於全國警察局購買體載執法記錄儀時，提到攝像機將「增強社區與警察之間的信任」。劍橋大學研究人員於2012年和2013年在加利福尼亞州里亞爾托進行的調查中，發現當警察攜帶攝像機時，使用武力的比例下降59%，對警察的投訴下降88%。如今，韋傑斯已經更多了解到體載執法記錄儀隱藏的代價—對個人隱私，對監督下超負荷工作的警察—然而他和奧圖爾還是十分積極地申請了聯邦專項補助。「如果研究表明它們會減少使用武力，減少投訴，造成更正面的影響，那麼不使用體載執法記錄儀就要付出道德上的代價。」

道德代價主要來自體載執法記錄儀能夠降低警察暴力執法的發生率，而這，正如韋傑斯所說，僅來自一項2012年對於里亞爾托的研究。里亞爾托位於洛杉磯向東延伸的沙漠地帶，人口約為10萬，大部分居民是拉丁裔，但有著顯著的黑人和太平洋島民背景。它的人口數遠低於西雅圖，但更多元化，警力的配備要少得多，但謀殺率卻高出一大截。研究進行時，當地有警察115人，54人執行日常巡邏任務，且都分配到體載執法記錄儀。在一整年中，半數一線警察在12小時的巡邏中隨機分配得到體載執法記錄儀，另外半數警察則被設定為控制組。在近1000次交班和5萬小時警察與公眾的互動中，研究顯示，如果警察配備體載執法記錄儀，他們會更少使用警棍、泰瑟防爆電擊槍、輕武器、胡椒噴霧或出動警犬，並且針對警察的投訴也大幅減少。

2014年，白宮宣布撥款7.5億美元用於體載執法記錄儀後不久，兩位研究者巴克拉·阿里爾和艾利克斯·薩瑟蘭發表文章，提出另一種假設—有了體載執法記錄儀，警察在與公眾互動前要告知他們正在錄像。這可能產生一種「自我意識影響」：雙方都獲得提醒，他們此刻的互動處於監控之下，應該做到舉止得當。其中一個疑問是，如果警察不提前告知正在使用體載執法記錄儀，情況會改變嗎？另一個疑問是，如果人們失去對體載執法記錄儀的新奇，他們還會克制自己的行為嗎？

阿里爾和薩瑟蘭很憂慮事情的結論僅僅取決於一項研究，不論它是多麼嚴謹，結果也有可能是一種巧合。里亞爾托的樣本量很小，比如，對警察的投訴大幅回落是從研究開始前的28宗下降到研究進行中的3宗。在里亞爾托之後，至少進行了40項相關研究，不過大多數尚未公布結論。

里亞爾托的研究認為警察暴力執法會有所下降，而在亞利桑那州進行的另一項研究顯示，逮捕的數量有所下降，但傳訊的比例持續上升。此外，一項在倫敦進行的調查也顯示，逮捕的數量在上升。最近，普渡大學的研究人員檢索了《華盛頓郵報》資料庫里2015年警察針對平民開槍致死的986宗案例，發現警察佩戴體載執法記錄儀時，平民的死亡率增長3.64%。這種增長在有色人種中極為顯著，非裔和西班牙裔美國人的死亡率提高3.75%，而白人和亞洲人的死亡率僅增長0.67%。研究人員提出「自我意識影響」的另一種假設：在體載執法記錄儀的監督下，警察十分清楚自己導致平民身亡的行動將得到正義的伸張，因此執行起來更加果決。

里亞爾托的研究後，阿里爾和薩瑟蘭將他們的方法複製到更大範圍—他們與8家或大或小的警察局合作，研究涉及美國和英國的人口總數達200萬人。他們分析了220萬小時警察執勤的狀況，在5月發表的文章佐證了他們的擔憂，里亞爾托只提供了一部分事實。研究發現，當警察有權自行選擇打開或關閉體載執法記錄儀時，暴力執法驚人地上升71個百分點；只有當他們全程處於監控的情況下，數據才有所回落（下降37個百分點）。

基於同樣樣本的第二項研究發表於9月，這次的結果又在支持里亞爾托的結論—針對警察的投訴量大幅下降，如果使用了體載執法記錄儀，基本沒有收到投訴。但同時，研究人員強調還需要在方式、原因和不同的條件下對這一問題進行考察。「或許僅在一些地方使用體載執法記錄儀是個壞主意。」阿里爾在5月的研究中說，「唯一能夠確認的方法是，在不同的地方持續不斷地進行試驗。」

四

西雅圖警察局2015年2月23日在YouTube上開設「S.P.D.BodyWornVideo」賬號。兩星期之前，西雅圖社區警察委員會剛剛發出警告，體載執法記錄儀可能會引發意想不到的後果。試點項目里的影片第一次被上傳至網路，經過自動的圖像模糊和消音處理，立刻引來成千上萬的關注。最早發布的一批錄像中，有在馬丁·路德·金日上抗議的西雅圖爆炸案，它們的出現很快導致一場噩夢。經過處理，幾乎分辨不出抗議者沿著高速公路行進，為邁克爾·布朗伸張正義，隨後被警察按倒在地，遭到逮捕，被押上了巡邏車。

曝光執法過程能否緩和警民關係？

YouTube上的執法記錄儀畫面截屏

錄像的品質根本達不到檔案法的標準—如果提出申請的話，警方會提供清晰度更高的影片—不過它們還是引來全國範圍對西雅圖警察局的好評。這一事件登上《今日秀》，警察局的創新成了媒體報道的主題，一些表達了懷疑，一些則相反。由在線媒體Backchannel撰寫的一篇報道稱克林曼斯是「調教了警察的黑客」。

韋傑斯收到全國各地警察局的電話和電郵。他認為，未來的警察將更多仰賴於購買的設備，而設備生產商正將西雅圖打造成一座現代都市。他的設想是，一旦克林曼斯的代碼編寫完成，它將成為開放資源，免費分享給沒有足夠人手和資金的小型機構。在一項「批量編輯」測試中，西雅圖警察局在從亞馬遜網路服務系統租來的雲端設備上，3小時內上傳了2400段視頻，如果依靠信息公開部門員工的人力操作，這需要好幾個星期時間。租借雲端設備只花費1.2美元—每小時0.4美元。韋傑斯對此驚嘆不已。為了達到華盛頓州檔案法的標準，克林曼斯要做的是，讓他的演算法只適用於臉部和其他一些隱私細節，而非全部畫面。

克林曼斯如今成了西雅圖警察局的僱員：警察局給了他一份時長6個月，每小時22.6美元報酬的合約。試點項目在6月結束，在決定是否擴展這個項目時，克林曼斯還沒有完成他的代碼編寫。他試圖僅憑一己之力來解決問題，全然不顧泰瑟和其他競爭對手的專業工程師已經攻克了難題。

克林曼斯還因為留意到警察局總部的另外一些問題而分了心，他越來越想解決那些問題。在拜訪了人手不足的911報警中心，又看過一些批評警察局反應遲緩的報道後，他有了新的主意：一個自動標記最緊急電話的程序，這會讓分派任務的警員更有效地行動起來。然而報警中心負責人並不歡迎他的介入，還表達了對這個想法的輕蔑之意。克林曼斯「氣瘋了」，不斷咒罵那位負責人，直到被人拉出警察局大樓。就像他之前被趕出太空針一樣，這回他被趕出了警察局。他用自己的方法表達著威脅：「我將發動P.D.R攻擊」—公共檔案公開申請—「你們等著瞧！」他大吼大叫道。

2015年9月，西雅圖獲得司法部60萬美元撥款來擴展體載執法記錄儀項目，那時克林曼斯已經不在慶功的人群中。他開始在家遠程工作，或者在位於哥倫比亞中心40層的星巴克里弓著身子操作筆記本電腦。那是整座城市最高的建築，窗外的景色嘆為觀止。

盛大的公告後，首席檢察官勞瑞塔·林奇來到西雅圖，宣布將把這裡作為全國警察局改革的典型。負責核准令的聯邦監督員原先對「批量編輯」的嘗試大唱讚歌，呼籲要加快體載執法記錄儀的普及，如今他轉而大加讚賞警察局系統性地展開使用武力的調查—與之前公開的報告大相徑庭。同時，韋傑斯正在協助奧圖爾尋找他的繼任者—他已經在西雅圖生活了一年多。

2015年10月29日，韋傑斯宣布將從警察局離職的一周後，克林曼斯也提交了辭職報告。他已經不再相信警察局會致力於信息透明。為警察局工作的日子裡，尤其是他跟911報警中心的負責人談崩後，他變得更為「強大」：他十分清楚應該申請什麼樣的公開信息。他編寫了一個新的機器人程序，可以在24小時內向警察局發送1萬個申請。他要求公開911報警台的記錄，「所有資料庫的表格」，2014年以來所有一線車載記錄儀的錄像，以及「所有由蒂姆·克林曼斯撰寫的電腦程序」。接下來的幾天中，他又要求公開「所有的簽到記錄」，警察局拍照掃描的文字檔案和「所有層級負責人的Outlook日曆」。他還開始搭建一個可以發布所有這些信息的網站，將它稱為「人民的國家安全局」（People』s NSA）。他將申請擴展到一切形式的一切公共記錄—紙質的、磁帶的、電子的—只要是西雅圖政府備案的。他很快向鄰近的39個城市發出相似的申請。到2015年底，基於公共信息公開的原則，他向西雅圖警察局發出2272份申請。

在辦公室里，瑪麗·佩里展示了一些最新收到的申請，整整有5頁。「我們快被弄殘了。」她說。韋傑斯正要離開，克林曼斯提出了前所未有數量的申請。

五

2016年夏天，我和克林曼斯一起參加了西雅圖「黑人的命也是命」（Black Lives Matter）的抗議。他在現場忙著觀察警察，抗議者則為費蘭多·卡斯蒂利亞和埃爾頓·斯特林伸張正義，他們的死亡不是由體載執法記錄儀拍下的，而是由路人的手機拍下的。

克林曼斯的「批量編輯」程序即將復活。他接受了一份亞馬遜網路伺服器部門在弗吉尼亞的工作，還有一間對克林曼斯的軟體感興趣的公司正在與他聯絡。

將來的某一天，在網路上搜尋模糊化的犯罪視頻可能就像在Google地圖上搜尋一間餐廳那麼方便。

然而，一項華盛頓的新法律使獲得大量錄像記錄變得更加困難—蒂姆·克林曼斯法案，他的朋友們這麼稱呼它—這主要歸功于波爾斯波小城的市長聯絡了州議員。克林曼斯正在研究YouTube的隱私條款，很快決定要移除他上傳的從公眾視角拍攝的視頻。儘管，他依舊帶著自製體載執法記錄儀—綁在胸式安全帶上的一部手機，直播他騎著一輛租來的自行車跟蹤抗議者和警察的畫面。

抗議者在東部轄區的警察局辦公樓外聚集。一名靠著牆角、無家可歸的賣藝老人迅速收起了東西，以免發生暴力事件。然而什麼也沒有發生。根據負責核准令的一位法官在幾周後的說法，警察局「不斷升級的方案成了全國的模板」。那位法官說，警察使用武力的比例不斷下降。對體載執法記錄儀，他隻字未提。

天色逐漸暗下來，我看到一位騎著自行車的警察幫克林曼斯的車打了氣，還修好了剎車。年輕的黑人舉起擴音器，他們要求「停止殺害我們」。警察的陣線不斷後退，唯一在拍攝的是一些活動分子。試點項目結束15個月後，西雅圖依舊沒有為那個簡單的提問找到答案：體載執法記錄儀究竟是為誰服務的？

朴槿惠|范爺|科林·費斯|劉震雲

陳冠希|譚維維|年薪12萬|甘道夫

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