中央資金對鄉村「斷奶」 是危機嗎

日前，國家發改委印發《全民健康保障工程建設規劃》，其中明確「2017 年起，不再安排中央預算內投資支持鄉鎮衛生院和村衛生室項目建設，相關建設資金由地方政府負責籌集」。立足於合理劃分中央和地方事權，中央扶持資金給衛生院、村衛生室的項目建設「斷奶」，今後地方政府的投入責任勢必增大。有些人擔憂，此番改變是不是一場危機？

基礎設施條件已有較大改善

在了解到《全民健康保障工程建設規劃》印發後，四川省成都市青白江區姚鎮衛生院主持工作的副院長何懷玉一時憂心忡忡。2015 年，姚鎮衛生院爭取到了一筆 200 萬元的中央扶持資金，準備用於衛生院的擴建項目。

「由於種種原因，項目延後至 2018 年，不知今後這筆錢還有沒有？」何懷玉說，此次政策調整標誌著鄉鎮衛生院和村衛生室硬體建設時代暫告段落。目前，她正向上級主管部門請示原定項目能否繼續進行下去。

截至目前，姚鎮衛生院仍有一筆 2 萬元的債務待償還。2000 年，該衛生院由於房屋不堪使用，舉債新建了總面積為 1600 平方米的業務用房。「至今這筆債款仍未還清。由於住院人數增長較快，目前衛生院的樓道也擺滿了病床，且沒有獨立設置的葯庫和注射室，急需擴建。」何懷玉介紹，青白江區共有 7 家衛生院，其中 5 家已經完成改擴建，因此對政策調整的擔憂相對少很多。

據了解，仍有一些衛生院面臨與姚鎮衛生院相同的處境，原定建設項目處於政策調整期。對此，相關專家表示不必過度擔憂，一般而言，列入規劃的項目仍會繼續執行下去。統計資料顯示，2009 年～2015 年，國家累計安排中央專項投資 1025 億元支持 15 萬多個農村衛生計生項目建設。

其中，為確保實現每個縣至少建好 1 家縣級醫院、1 家～5 家中心鄉鎮衛生院，每個行政村都有衛生室的目標，中央投資 430 億元支持 3.4 萬個項目建設。由此帶來的改變是，基層醫療衛生機構（含鄉鎮衛生院、村衛生室等）從 2010 年的 90.2 萬家增加到 2014 年的 91.7 萬家，鄉鎮衛生院床位總數從 2010 年的 99.4 萬張提高到 2014 年的 116.7 萬張。（下轉第 2 版）（上接第 1 版）

「通過幾輪建設投入，基層醫療衛生機構的基礎設施條件顯著改善。然而，從中央直管到衛生院、村衛生室的模式存在反應速度慢、監管統計難的問題。」國家衛生計生委衛生髮展研究中心副研究員朱兆芳表示，在項目建設過程中發現，中央投入資金額度太小，管得過死，嚴重影響了地方政府的積極性。

近年來，相對於縣級醫院，中央對基層醫療衛生機構扶持資金投入額度不大，一家基層醫療衛生機構往往不超過 200 萬元，建設的大頭需要地方政府配套。我國衛生院、村衛生室數量眾多，僅僅依靠中央投入進行建設並不現實。

通過多渠道化解資金荒

合理劃分中央和地方的事權，是國家發改委此次調整政策的背景。面對變化，不同地區衛生計生部門的官員表現出了不同的態度。

一位西部省份衛生計生部門負責人認為，該省還有相當數量的衛生院、村衛生室未完成標準化、規範化建設。西部省份普遍經濟發展相對落後，如果沒有中央扶持資金的引導，很多地方政府沒有動力對基層進行投入。當前，他所在省份的衛生院、村衛生室很多達到了國家要求的建設標準，但那些還未改擴建的基層機構，今後爭取地方政府投入的難度可能更大。如何化解資金荒，將是不小的挑戰。

在江蘇省鹽城市大豐區，負責基層衛生工作的楊維平面對政策調整卻很平靜。據介紹，從 2012 年以來，該區的 15 家衛生院分別獲得了 50 萬元～150 萬元的中央扶持資金，用於房屋改擴建和設備購置，目前已經基本完成標準化建設，同時 80% 的村衛生室達到江蘇省示範標準。

「隨著硬體建設的基本完工，目前工作的重點主要放在服務模式升級和吸引人才到基層方面。」楊維平表示，中央扶持資金對基層醫療衛生機構的基礎設施條件改善起到了重要的引導作用，但在執行中，相關項目建設資金主要還是來自地方政府。

「經濟發展水平較高的地方感受的壓力小，經濟發展水平相對落後的地區感受的壓力會相對大一些。」朱兆芳認為，一些貧困地區的建設焦慮，可以通過中央轉移支付、對口支援等多種渠道籌集資金化解；另一方面，今年國務院印發的《關於實施健康扶貧工程的指導意見》強調，按照「填平補齊」原則，實施貧困地區縣級醫院、鄉鎮衛生院、村衛生室標準化建設，建設項目取消縣級和西部連片特困地區地市級配套資金，中央財政繼續加大貧困地區衛生計生專項資金的轉移支付力度。

更要強調投入到「骨」

相關專家坦言，在深化醫改進程中，應該把握好增加投入與創新體制機制、基礎設施建設和軟體環境提升的關係，在增加投入的同時大力推動資源優化配置和體制機制創新。國家發改委此次政策調整對一些地區而言接受起來有難度，但也不失為以改革促發展的契機。

「醫改以來，國內基層醫療衛生機構的面貌普遍發生了很大改變。」中國農村衛生協會副秘書長夏迎秋認為，儘管很多衛生院、村衛生室的條件得到改善，但我國對基層投入不足的問題始終存在，此次政策調整所帶來的影響有待觀察。他同時表示，當前困擾農村衛生工作最大的難題還是缺人。

一些地方的衛生院大樓蓋起來了，但房屋閑置、設備蒙塵，資源沒有得到有效利用，強基層沒有強到骨子裡。對基層的投入不能單純體現為房屋建設和設備購置，還須在更大範圍內尋找強基層的有效路徑。

國家發改委此次印發的《全民健康保障工程建設規劃》提出，以集中連片特殊困難地區和國家扶貧開發工作重點縣為重點，全面加強縣級醫院業務用房建設，確保每個縣（市、區）建好 1 家～2 家縣級公立醫院（含中醫院），為實現縣域內就診率達到 90% 的任務目標提供設施保障。

「據此可看出，縣級醫療機構，特別是一些醫療資源欠發達地區的縣級醫院，將成為下一輪中央資金扶持的重點。」朱兆芳認為，此番政策調整有望通過醫療資源的合理布局，推動縣鄉村一體化建設，從而解決醫療資源下沉難問題，為分級診療提供保障。