原國家稅務局副局長許善達：新常態下的財稅戰略調整

作者|許善達，原國家稅務局副局長

來源|深圳創新發展研究院第三屆大梅沙中國創新論壇授權《首席戰略官》發布

我想談談對新常態下的財稅戰略調整的幾點看法，自從提出新常態後，我們對於新常態下的不同領域的狀態有很多研究。因為已經有好幾年了，我認為現在我們的決策層已經完成了新常態下財稅戰略的調整，對比以前的財稅戰略有了重大的變化。我想從三個方面來講新常態的財稅戰略。

一、由「穩定宏觀稅負」調整為「降低宏觀稅負」

第一，從「十八大」以後我們在宏觀稅負問題上我們決策層的文件用的是「穩定宏觀稅負」，也就是以稅制改革為例，如果有減稅一定還有增加的因素，增加的因素有的通過徵收管理，提高了徵收管理的強度、提高徵收率，稅收也會增加，還有一些政策上也會增加。所以從「十八大」以後這三年我們用的都是「穩定宏觀稅負」。

但是今年的7月份政治局會議已經做出了一個非常重要的決定——降低宏觀稅負。為什麼會出現這麼一個變化？因為從去年我們提出來供給側改革「三去一降一補」，這「一降」裡面是降低成本，在成本的分析里認為稅費成本是企業成本里比較重要的一部分，這一部分就需要有明顯的或者是相當規模的減少才行。從今年1月份開始到3月份「兩會」決定，營改增方案於5月1號出台，而且營改增測算要減稅5千億，這是非常重要的減稅措施。同時又做了個決定，我們的社保有「五險一金」，去年之前這「五險」平均的繳稅率為45%，有的地方還提高了一點，比如中央規定養老保險繳稅率為20%，有的地方規定為21%、22%。一季度的時候國務院做了決定，凡是高於中央規定的一律退回來，同時提出了降低若干個「四險」裡面的，比如工傷、失業等等降了幾個點，現在總的繳費率是40%左右，減了1千億收費左右。又允許地方政府在收支結餘的地方可以進一步降低繳費率，我現在知道的信息，廣東、浙江都把養老保險20%的企業的繳費率降到14%，所以這樣一算今年的決策要減的是6千多億的稅和費。這是政府的角度，還不算很多取消審批、取消一些交易成本，光是明確的稅費減了大概6千多億。

同時做了一個決定，對於社保繳費現在40%的繳費率仍然是偏高的，還要進一步地降低。所以現在面臨一個問題，如果我們要堅持減，已經減的6千多億要把他減到位，還要進一步減少社保的繳費，這個「穩定宏觀稅負」的戰略和「營改增減稅」，加上「降低社保繳費率」這樣一個措施，就會發生一點矛盾。要想穩定的話，除非另外有一些增加稅收的因素才能穩定。所以這有兩個選擇：選擇穩定宏觀稅負，我們這一邊降低，另外有渠道來增加，這是一種選擇；還有一種選擇就是，我們不在其他方面增加了，就是降低宏觀稅負。最後在7月份的政治局會議上做的決定，就是降低宏觀稅負。現在對於宏觀稅負的口徑，學者有很多的爭論，但是不管學術界怎麼爭論，政治局的決定是降低宏觀稅負，我認為這個是新常態下的財稅戰略的重要一點。

二、調整中央與地方的財政關係

第二，決策層對中央和地方的財政關係也做出了巨大的調整。現在有四個數字反映現在的問題，一個是中央的收入佔到50%略低一點，48%左右。地方的收入佔到50%略多一點51%、52%。但是地方的支出占整個支出的85%，中央支出佔15%，這四個數字反映出來中央地方財政關係有失衡，地方承擔的支出太多而收入相比支出偏少。簡單算一算，相當於地方政府每支出1塊錢需要中央給4毛錢，也就是地方政府對中央財政依賴度有40%，這個比例是比較高的。

要調整這樣的一個失衡有幾種選擇，比如有一種意見認為，我們國家的中央政府的收入比發達市場的經濟國家要低，一般的發達國家都是在60%、70%的水平上，所以有一種意見就說，我們應該提高中央收入的比重，要跟發達國家靠攏，但是這個意見沒有被接受。

還有一種意見，既然地方支出85%，中央支出15%，可是中央有48%的收入，把收入給地方多劃一點，中央收入少一點地方收入多一點，這樣地方政府對中央政府的依賴度低了，但這個意見也沒有被接受。這個不能被接受是因為我們國家不能再降低中央政府的收入了。政治局決定保持現有的中央地方收入格局大體不變，就是一半一半左右，可能是51%或者是49%，就是一個大的框架的數。

解決失衡的問題，如果收入不變那就調整支出。所以同時做一個決定，中央政府要上收若干由地方政府現在負責的支出責任，通過這個辦法來調節中央地方財政關係的失衡。上收什麼責任，這就有很多的研究報告，比如說有很多專家認為九年國民義務教育應該由中央政府負責，還有很多類似這樣的建議。

但是現在看，多數專家意見比較一致的還是社會保障，在上個世紀末九十年代後期，我們開始建設社會保障體系。當時由於歷史的原因形成了兩個制度的缺陷，一個是繳費率比較高，為什麼繳費率比較高，因為我們改革以前企業也沒有交，職工個人也沒有交，但是到了改革的時候職工退下來要領錢的。所以當時這種繳費的人不但要交自己將來要領的錢，還得交以前沒有交過費的這些企業和人所需要領的錢。等於一個人要交兩份錢，這是一個歷史遺留的問題，當時我們的財政非常困難，財政沒有任何的能力來解決這個缺口，又想建社保，所以只好用一個過渡的辦法，所以我們繳費率比較高。這裡面職工也要多交，企業也要多交，這是當時的一個缺點。

三、中央上收社保支出

第三，國外市場經濟國家都是中央政府來負責社保的。我國上個世紀九十年代末期，中央政府的收入很少，無法承擔社保體製造成的財政壓力，所以當時又要搞社保制度。因為當時企業要改革，很多職工要下崗、要分流，需要社保，但是中央財政的財力又不夠，最後定為「分省統籌」，繳費率定得比較高，作為一個啟動的辦法，在當時的條件下也只能這樣做。

這麼多年下來現在已經決定，這邊是要降低繳費率，已經降低了幾個點，而且還要繼續降低。同時要研究如何把分省統籌改為全國統籌。改成全國統籌也就是由中央政府承擔社保這個職能了，現在大概每年地方財政和中央財政給社保的補貼，就是給那些收不抵支的省份的補貼大概有8、9千億之多，這個負擔還是相當大的。

中央負責有一個問題，中央財政一般預算想拿出更多的錢來補給現在的社保缺口，一般預算也是沒有這個能力的。現在就又要降費，又要解決中央統籌，唯一的一個辦法就是要注入資源，比較多數的意見就是把我們的國有資本划出一部分來，划到社保基金。這樣用國有資本這一部分的收益來補充降低社保繳費所缺的財政的缺口。對於這個意見我們研究院曾經寫過一個報告，我們建議五年之內每年劃4萬億，能夠降低繳費率4%左右。通過五年之內劃轉的20萬億，能夠降低20%，也就是把現在的繳費率從40%降到20%，這樣比較符合中國的經濟發展水平。當然這個還待有關部門的研究，我們只是一個建議。

所以我認為，新常態下，宏觀稅負要進一步降低，特別是降低社保的繳費率來降低宏觀稅負，這個是決策層已經做的決定。收入規模基本上維持中央地方收入格局一半一半的格局，大體不變。中央上收現在由地方負責的若干項財政支出，其中最優先考慮的應該是社保。中央上收社保以後，用國有資本來補充社保的缺口。我認為這是新常態下的財政戰略調整的一個主要的內容。

我就發表這些意見，謝謝大家！