清朝是「輕徭薄賦」朝代 長期行低稅率政策

本文摘自：《法制與社會》2007年06期。作者：劉佳，原題：《淺談晚清財政》

一、晚清財政概況

清王朝「中央政府的財政制度是相當程度地浮在表面上的。」清王朝是中國歷史上少有的實行「輕徭薄賦」的朝代，它在長時間裡實行低稅率政策。「甚至在正常時期，帝國官僚政治的組織雖然在形式上是高度集中的，仍不能深入到中國的社會（包括這個社會中那些構成經濟的方面）中去。中央政府通常將其經濟作用只限於要求分享一部分生產中比較固定的經濟所得，以及保持國內安定和防禦外患以確保下一年的再生產。這個作用當然符合儒家政治思想的主流。但是在帝國長達兩千年的不同時期中，為了擺脫經濟中的消極無為狀態，曾利用過在支撐帝國制度的儒-法思想混合體中較為活躍的法家體系，王莽和王安石的『改革』就是明顯的例子。但是，極為保守的清朝也許是特別難以擺脫經濟上的消極無為狀態的，因為它一直感到自己是異族，所以決心通過維護儒家的正統來證明自己統治的合法性。」在整個清王朝時期，土地稅不具有擴張性，它自1711年實行「滋生人丁、永不加賦」的政策後就再也不能隨人口的增長而增加了。各省上繳中央的份額只有在新墾地納入稅冊時才會有所提高，而各省卻很少把土地稅增加的情況上報中央。這直接影響了清廷的財政收入。晚清政府也沒能改變原有的稅收制度，繼續維持著低稅率。

鴉片戰爭前，在清政府的財政收入結構中，田賦一直是支柱性的財源。在晚清時期，田賦雖然還是很重要的收入來源，但它的支配性地位已被關稅和厘金所取代。1854年以後成立的外國人管理的海關正式規定向對外貿易徵收關稅，並把收入上繳給中央政府而不歸各省掌握。1894年的關稅比1864 年增長了近2倍，在收入結構中的比重由1 ／ 7左右上升到1 ／ 4左右。然而嚴重的是，海關稅不具有擴張性，在缺損的主權下被列強規定在一個很低的稅率上。「第二種新稅制則相反，它幾乎完全脫離了北京的控制。這就是厘金稅，它原來是各省官員為了籌集鎮壓太平軍而設立的。作為向通過運河的糧食徵收的內地過境稅，厘金稅1853 年首先在江蘇省開徵。在有些情況下，不但在運輸沿線徵收，而且還在出發地作為生產稅或者在目的地作為營業稅徵收。稅率懸殊很大，從貨價的1％到10％不等，而最普遍的稅率是每個厘卡收2％。在各省每年向戶部上報的商品厘金稅中，中央政府只能處理約20％，其餘的實際都由各省掌握。未上報的數量不詳的稅收當然也歸地方留用。」 而田賦管理的分散性使政府失去了對田賦管理的控制權，結果使田賦在財稅制度中不能起到關鍵性作用，不能隨經濟發展而使政府收入增多。在這種不利的條件和不當的政策下，政府缺乏對稅收制度予以創新以拓寬財源的能力。

從1840年開始，清政府的財政盈餘年年遞減，最低時只有大約36萬兩。然而，即使這麼一點盈餘，也都交於戶部充了兵餉。實際上，政府的財政已經十分空虛。太平軍起義期間，清政府國庫已經收不抵支。「1852-1863年國庫平均收入僅900多萬兩，相當於道光前期常年的70.4％，但實銀收入僅有48萬兩，此後不斷減少，平均每年不過十幾萬兩，大約只抵得上兩個中等縣的田賦收入。」。與晚清以前的年國庫存銀的比較可以發現，「1853-1861 年的平均年存銀約相當於1821-1834 年間的1／ 15，約相當於1777 年的1 ／ 45。但此時的數字只是記帳數而非實銀數。據1865年的戶部報告，戰時每年的庫存實銀在1853-1857 年只有平均11萬兩，1858-1864年每年平均只有6萬多兩。國庫既如此，各省庫也都不免『竭蹶不遑』、『司庫蕩然』，如貴州在60 年代藩庫存銀多年間只有80餘兩。」 。甲午戰爭開始後，清王朝年年處在入不敷出之中，直至它的滅亡，也沒能擺脫這種困窘狀態。這一時期，晚清政府已經面臨著高額赤字的巨大壓力。有人估計，甲午戰爭結束之初，財政赤字已不下1500 萬兩。光緒二十五年（1899），清廷財政收支相抵已實虧1300 萬兩。到1903年，收支間的虧額達到3000萬兩。據威格爾計算，1905年的赤字已達3300萬兩。

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