美國參議院程序性阻撓議事

這是選·美的第121篇文章

本文作者林垚。本文2013年4月11日首發於《南方周末》。

編者按：6月15日，民主党參議員Chris Murphy在參議院發起「程序性阻撓議事」，要求對槍支管理進行改革。這篇舊文，希望能幫大家理解什麼叫「程序性阻撓議事」。

關心美國政治的人，對「程序性阻撓議事（filibuster）」這個詞一定不陌生。根據美國參議院的現行章程，參議員可以通過冗長發言等方式阻礙一項提案得到表決，而100個席位的參議院中必須有60名議員現場提出制止，才能終結阻撓、恢複議事。由於絕大多數時候參議院在任何一項提案議定之前不得轉入對下一項提案的討論，因此一旦達不到制止阻撓議事所需的票數，前一項提案往往要被犧牲，以免耽誤後面的議程。換言之，在參議院通過一項提案，需要的往往不是過半票的「簡單多數」，而是三分之二票的「超級多數（supermajority）」。

否決政治成為常態，」費力把事拖「飛速上升

縱觀各項事務，只有對預算提案的表決因受《國會預演算法案》（Congressional Budget Act）限制，辯論時間不得超過20小時，從而得以免遭阻撓，只需簡單多數即可通過。但預算案得到「通過」並不意味著其能夠「生效」——若眾議院提出的預算案版本與參議院不一致，則後者仍需三分之二票才能使已經通過的預算案生效（因為對「預算案是否生效」的表決不受《國會預演算法案》限制，無法免遭阻撓議事）。從這個意義上說，參議院在任何事務上都是一個按照超級多數原則運作的立法團體。

超級多數

參議院按照超級多數原則運作，這在某些人看來並非壞事，相反恰恰是件好事。比如史上連任最久的參議員羅伯特·伯德（Robert Byrd）曾這樣為「程序性阻撓議事」的存在辯護：「在憲法制定者的本意就是讓參議院成為防範眾議院那些匆忙不智之舉的堡壘。」根據這種觀點，超級多數原則保證了決策的審慎，避免了簡單多數原則下的衝動立法與多數暴政的可能性。

然而，讓參議院成為一個事無巨細皆需仰賴超級多數同意的團體，絕非制憲者的本意。漢密爾頓與麥迪遜分別在《聯邦黨人文集》第22、58篇中嚴厲批駁了這種做法，稱其將多數人的統治變為少數人的統治，將權力拱手讓給「無足輕重的、強橫的、或腐敗的小團體」，妨害了「自由政府的根本原則」與集體事務的正常運作。

美國憲政的兩位主要締造者可不喜歡filibuster，遵循立憲者原意啊！

誠然，簡單多數原則並不總是公共事務決策的最佳手段。從早期民主理論家如盧梭，到當代公共選擇理論等各個學派，大多主張「多數意見」的門檻高低，部分應當取決於相關提案在政治生活中的地位與影響。正是出於這個考慮，美國憲法中特別規定，在修憲、批准條約、彈劾總統、開除國會議員、推翻總統對法案的否決等重大事務上，國會必須遵循超級多數的原則。反過來，對於日常的立法事務，建國者們希望國會按照簡單多數原則運作，則是確鑿無疑的——畢竟在日常事務上，這一原則更加適應政府工作效率與民主合法性兩方面的要求。

事實上，阻撓議事在參議院的泛濫，不但並非建國者的精心設計，而且完全是經驗不足與思慮不周的產物。與大陸會議以及各州議會一樣，美國國會最初完全沿襲了英國議院的古老章程，其中有一條「前述問題動議（previous question motion）」程序，可以用來中止討論、直接表決提案。但由於這一規定字面意義晦澀，各州議員從地方上得到的理解與實踐互有不同，在國會中造成不少混亂。於是當副總統（也就是名義上的參議院議長）艾倫·伯爾（Aaron Burr）於1805年提議，襲自英國議會的章程過於繁瑣費解、應當大刀闊斧地加以刪削時，「前述問題動議」程序便首當其衝了。次年簡化後的參議院章程，既缺少對發言內容或時間長度的限制，又沒有任何中止發言的辦法，從而為頻繁的阻撓議事洞開了方便之門。

不過參議員們並未馬上意識到缺失這條程序造成的後果（或者說機會），直到1837年，才第一次有人試圖以冗長發言阻撓提案表決。而對於這種新現象，議員們一時也不知該當如何處理是好，以至於1841年某次長達一周的阻撓議事，最終竟以輝格黨領袖亨利·克萊（Henry Clay）與民主党參議員威廉·金（William King）之間拔槍決鬥而收場。但從19世紀中期開始，南北雙方先是在廢奴問題上，繼而在內戰後南方重建、種族隔離、黑人投票權、3K黨等問題上水火不容，對相關法案的阻撓逐漸成為家常便飯。

除政治上的分歧外，還有兩個因素也促成了阻撓議事手段的大規模應用。一方面，隨著聯邦政府職權的擴張，立法機構的工作任務大大增加，多數派議員無法再像以前那樣，從容地與執意阻撓議事的少數派議員耗時間、比耐性，阻撓議事的政治威力因此大大增強。另一方面，由於每個州在參議院里都有2個席位，隨著版圖不斷擴張，新的州不斷成立或加入，參議院的規模也就逐步擴大。建國初期國會裡只有二三十名參議員，私交和情面尚能有效地維持大家對簡單多數程序的共識，但到20世紀初，參議院席位已經激增到96個，幾十年前那種小社群式的交往規範也遭到了相當的衝擊。

1903年，南卡羅萊納州民主党參議員本傑明·提爾曼（Benjamin Tillman）威脅稱，將阻撓今後所有待議的提案——除非參議院為南卡羅萊納州撥款4萬7千美元（按通貨膨脹率換算，大約相當於現在的120萬美元），以補償該州在1812年英美戰爭中的損失。當參議院屈服於提爾曼的要求之後，參眾兩院之間爆發了劇烈的衝突，而此事也與那個年代參議院的許多其它醜聞一道，刺激了十年後憲法第十七修正案（參議員由原先的各州議會推舉改為各州民眾直選）的通過。

「終結討論」

一戰期間，威爾遜總統提議對美國的商船進行武裝，以防備德國潛艇的偷襲。這一法案遭到持孤立主義立場的個別參議員阻撓而流產，引發了戰時狂熱民眾的強烈不滿。面對選民的壓力，參議院終於在1917年修改了章程，規定只要在場的參議員中有三分之二同意，即可對某提案「終結討論（cloture）」。（需要注意的是，這裡所謂「終結討論」並非立即對提案進行投票，而是允許每位參議員最多再發言一個小時。1977年時，兩位民主党參議員就鑽了這個空子，在某法案已經被終結討論之後，利用自己剩餘的發言時間拋出無數雞毛蒜皮的修訂案，逼迫參議院一項接著一項連續表決了13天，直到有人發現可以利用章程中另一處漏洞將剩餘的修訂案一次性否決，兩人的阻撓才告失敗。）

美國政治極化明顯

1917年的「終結討論」規則總體而言有效地防止了1903年提爾曼那種單憑一個人就可以讓整個參議院屈服的情況，但它對那些結成牢固小團體、集體阻撓議事的少數派議員仍舊束手無策。此時正值3K黨在南方捲土重來，白人暴民在種族主義電影《一個國家的誕生》（The Birth of a Nation）煽動下，大規模地對普通黑人加以私刑折磨甚至處死，而3K黨把持的南方各州地方政府對此採取了默許和縱容的態度。針對這種情況，眾議院幾次制訂聯邦反私刑法案，以保證黑人享有基本的人身安全與正當的司法程序，然而這些法案無一例外地在參議院中遭到若干南方議員的聯手阻撓而流產。1949年後，參議院還一度將「終結討論」的門檻從「在場參議員的三分之二」提高到「全體當選參議員的三分之二」，使得阻撓議事者更難以受到約束。

「名作」一看就知道演什麼的

如前所述，阻撓議事之所以往往行之有效，在於阻撓者料定多數派耗不起時間，不可能為了眼前區區一個提案，而置其它眾多亟待商議的事項於不顧。反過來，如果多數派領袖足夠堅決，敢於承擔起不顧一切與阻撓者對峙的政治後果，後者的手段就難以得逞了。圍繞1957年版《民權法案》（Civil Rights Act），便上演了一場時任參議院多數黨領袖的林登·約翰遜（Lyndon Johnson）與保守派議員之間政治決心的較量。以南卡羅萊納州民主黨斯特羅姆·瑟蒙德（Strom Thurmond）為首的保守派早早就誓言阻擊《民權法案》，而約翰遜則強硬地表示，在該法案得到表決機會之前，他將無限期推遲其它任何立法事務。討論法案那天，瑟蒙德事先用蒸汽浴讓自己脫水，以免在發言過程中喝水過多需要上廁所，然後從背誦《獨立宣言》和華盛頓的退休演說開始，滔滔不絕一路說到他祖母烤餅乾的家傳秘方，創紀錄地連續發言24小時18分鐘才不支下台。然而眼見主席台上的約翰遜全程端坐不為所動，其它保守派議員面面相覷，竟無人起身接瑟蒙德的班。法案於是得以進入表決階段，並順利獲得通過。

有備而來的Strom Thurmond

七年之後，改投共和黨門庭的瑟蒙德又聯合其它保守派參議員發動了對新一版《民權法案》的阻撓，但這一次，種族平等的時代潮流已經不可阻擋，在保守派輪番上陣連續57天阻撓議事之後，參議院最終以71：29票同意「終結討論」，首次成功地以集體制止阻撓議事的方式衝破了種族歧視的藩籬。

「虛擬」阻撓

1975年，參議院再次修改章程，將「終結討論」的門檻從全體當選參議員的三分之二降到了五分之三（基本上等於從67票降到了60票），並允許多數黨領袖在獲得少數黨領袖同意的前提下，手頭同時準備兩項提案，當其中一項遭到阻撓時，暫時讓參議院轉入對另一項的討論，而先不必放棄前一項提案。但是另一方面，為了博取阻撓議事者對上述修改的支持，新章程也大大降低了對他們的要求。阻撓議事者不必再身體力行地在講台上長篇大論，只要舉手宣布「我現在正在阻撓某某提案」，即告發動了一次「虛擬阻撓（virtual filibuster）」，此後就算阻撓者一言不發甚至離場，參議院都只有在成功「終結討論」之後，才能進入對該提案的表決。

允許「虛擬阻撓」存在，造成的惡果遠遠超出想像。在過去，阻撓議事是件體力活，身體不好的議員可沒法干，而且就算髮言人能在講台上吃飯喝水，總不好意思在講台上拉屎撒尿，再口若懸河，也扛不住人有三急。因此儘管制止阻撓的門檻較高，但阻撓者自己也要三思而後行，大多數事務上不會有人找麻煩。改動規則之後，發起阻撓議事變得比過家家還容易，少數黨的議員自然不會放棄這大好機會；雖說多數黨領袖在獲得少數黨領袖同意後可以繞開阻撓，暫時先討論後備的提案，但在黨爭激化的條件下，冀望兩黨領袖獲得共識顯然是件不切實際的事。

也就半個世紀，參議院法案通過率就從25%到現在2%，成事不足敗事有餘

此外，阻撓標準的降低還導致了「多重阻撓」策略的產生——比如先宣布對「就某提案展開討論」這一動議加以阻撓，再宣布對提案本身加以阻撓，這樣參議院就必須進行兩次「終結討論」的投票後才能對提案加以表決，大大延誤了議程。最後，「虛擬阻撓」的出現也使得事先以發動阻撓議事的可能性相威脅成為一種有效的政治手段。由於阻撓議事不再需要體力成本，因此只要任何一名議員在會前威脅將對某提案發起阻撓，多數黨領袖就必須嚴肅考慮該提案是否能夠獲得60票支持以制止阻撓，倘若不能，就根本不必費心將該提案放進議程了。

自此以後，參議院中阻撓議事的次數不斷攀高，並在近年來意識形態急遽極端化的共和黨手中登峰造極。僅就提請「終結討論」的動議（大致對應實際發動阻撓議事的次數，但不包括事先以阻撓議事相威脅導致相關提案並未進入議程的情況）而言，從1917年引入該程序到1975年修改章程為止，58年時間裡一共只有126次，而自共和黨最近一次成為參議院少數派以來，短短6年（2007-2012）就有391次，創下了歷史記錄（此前民主黨作為少數派時12年共423次，頻率約為後來共和黨的一半）。尤其是2009年奧巴馬入主白宮後，共和党參議員們喊出了「我們的首要目標是讓奧巴馬只能當一任總統」的口號，大到醫保改革，小到放射性物質進口管理，不問法案內容一概阻撓，試圖讓奧巴馬一事無成。2009-2010年間民主黨（加上兩名黨外盟友）雖曾一度在參議院佔據60席，但由於其中一名參議員病重住院（編者註：Teddy Kennedy）無法出席投票，因此絕大多數時候都對共和黨的阻撓束手無策。單單那兩年里，共和黨就讓375項已由眾議院通過的法案因為無法在參議院得到表決機會而沒了下文；對人事任命的阻撓更是不計其數，以至於一些政府機構與聯邦地方法院長期因為缺員而無法正常辦公。

歷史上其他43位總統被阻撓的人事任命案86次，奧巴馬一人被阻撓82次

最近幾任總統的人事任命最低批准率也有79.3%，奧巴馬任命的高級官員近六成以上被阻撓，導致大量聯邦機構群龍無首

當白宮和參議院都被同一個黨控制的時候，多數黨需要發起「終結討論」的申請次數對比，可見參院共和黨阻撓力度可謂震古爍今

近幾年針對總統提名的狙擊，奧巴馬被迫「遙遙領先」

任重道遠

阻撓議事的情況在其它不少國家的議會中也時有發生，但遠遠不像美國參議院里這樣泛濫。這其中固然有當今美國兩黨高度極化、難以達成任何妥協的緣故，但更重要的還是因為其它國家的議會章程以不同方式約束了阻撓議事的應用與效力。比如澳大利亞國會對每次發言的長度做了限制，而英國下院則規定議員的發言必須與提案內容直接相關，不像美國參議員那樣，可以天馬行空地從祖母烤餅乾的配方說到把兔子趕出花園的訣竅、朗讀名人傳記或莎士比亞戲劇集、甚至掏出自己幾年來的電話費清單一個數字一個數字地報出來；最關鍵的是，阻撓議事對英國下議員們來說仍然是件體力活，決不能單靠舉手宣布「我現在正在阻撓喲」就實現目的。

而在美國眾議院中，也同樣沒有阻撓議事的餘地。由於眾議員人數遠遠多於參議員，前者一旦阻撓議事，對議程的耽誤程度遠遠超過後者，因此眾議院很早就針對此問題採取了措施。1842年眾議院對議員辯論設置了時限，杜絕了利用冗長發言阻撓提案表決的可能性。此後少數派又試圖利用集體逃會的辦法，使眾議院達不到「最低議事人數（quorum）」而無法辦公，但這個辦法也在1890年再次修改章程之後失去了用武之處。單從這個角度說，眾議院比參議院更接近於制憲者們所設想的議會模式。

正如《聯邦黨人文集》所預見的，參議院內頻繁的阻撓議事嚴重降低了政府日常工作的效率，也從根本上損害了民主政治的基礎，因此一直以來都有人主張從制度上防範或杜絕阻撓議事現象，尤其是近年來國會愈演愈烈的黨派杯葛，令更多人意識到改革參議院章程的必要性。

各州參議員們對改革的態度，的確任重道遠

2005年，在參議院民主黨人相繼阻撓了小布希的一系列聯邦法官人選提名之後，一些共和黨人提議動用參議院歷史上多次討論過的「憲法選項（constitutional option）」，通過重新解釋憲法相關條款，在人事任命問題上將參議院規定為嚴格遵循簡單多數原則的立法團體，從而一勞永逸地解決對人事任命的阻撓議事問題。但這種做法最後肯定會導致官司打上最高法院，政治風險過大，因此應者寥寥。此後奧巴馬在2012年國情咨文演講中又提議道，但凡對公務員與聯邦法官的任命，參議院需在提名後的90天內進入表決程序，以避免行政部門與聯邦法院因為缺員過多而癱瘓。然而他的提議同樣叫好不叫座，參議院內對其實際支持的力量遠小於預期。

今年1月24日，參議院終於在各方千呼萬喚下對相關章程做了一些改動，比如禁止少數黨在其對法案已提出兩條修訂案的情況下繼續阻撓該法案，禁止對「就某提案展開討論」這一動議加以阻撓（從而限制了「多重阻撓」策略的應用），減少了「終結討論」之後額外發言的時間等等，但對提案表決的時限、「終結討論」的門檻、「虛擬阻撓」的存廢等核心問題毫無觸動。改革幅度之小，令呼籲者大失所望。

究其原因，還是政治意願的普遍缺乏。參議院少數派固然不會甘心放棄現有的好處，多數派也未必真有改革的動力：儘管後者深受阻撓議事之害，但風水輪流轉，誰能保證下一次選舉中，現在的多數派不會突然變成少數派呢；若是現在堵住阻撓議事的口子，將來自己身居少數時，豈非少了一大籌碼？與此冒著將來眼睜睜看對方大行其道的風險，不如安於大家誰都做不成事的現狀。因此歷史上絕大多數時候對阻撓議事章程的討論都無疾而終，即便有所動作，也是治標不治本，甚至像1975年那樣，進一步退兩步。總之，要讓參議院在日常事務上從一個超級多數團體恢復為簡單多數團體，從而完善其民主合法性，並在此基礎上進一步探尋立法工作在審慎與效率之間更為恰當的平衡，還有很長的路要走。

一張圖看懂哪個黨更會阻撓議事

附：補充兩件因為篇幅結構限制沒能提及的軼事，分別與參議院兩黨現任領袖有關。

【一】

2003年11月，當時在參院還是少數派的民主黨威脅對小布希四名法官人選的任命表決發動阻撓。而共和党參議員的應對辦法匪夷所思——他們決定對民主黨人的阻撓發起阻撓！於是會場在接下來兩天里陷入奇怪的僵局：沒法對任命進行表決，但也沒法對任命進行阻撓。

這還沒完。面對共和黨史無前例的「對『對議案發動阻撓』發動阻撓」，民主党參議員哈瑞·里德（Harry Reid，當時的少數黨黨鞭，現在的少數黨領袖）決定用更加史無前例的做法加以回擊——他在整個參議院人困馬乏之際，見縫插針地開始了長達6個小時的演講，實現了神奇的「對『對「對議案發動阻撓」發動阻撓』發動阻撓」……

【二】

說完了里德的「對『對「對議案發動阻撓」發動阻撓』發動阻撓」，再來說說共和黨這邊的領袖米奇·麥康納（Mitch McConnell），他可是歷史上唯一一個對自己提出的議案發動阻撓的人。

此事就發生在12年12月份，債務上限談判膠著之時。麥康納提出了一項議案，賦予總統在未被國會三分之二多數否決的情況下單方面提高債務上限的權力。這項議案11年時他就提出過，其設想是一旦民主黨通過議案，將在來年大選中徹底激活共和黨基本盤。民主黨也有此顧慮，所以11年那次就無疾而終了。

時隔一年，麥康納故技重施。但他忘了最重要的一點：大選已經結束了。民主黨本來就贊同他這個方案（11年時奧巴馬還對此公開表示支持），現在少了大選壓力，他這套就嚇唬不住對方了。不過一開始民主黨還半信半疑，覺得他是不是在議案里下了什麼套，所以里德宣布先中斷會議，好生研究了一會。

在確認其內容細節不存在任何圈套之後，里德宣布把麥康納的議案提上表決日程。麥康納一看大事不好，趕忙舉手宣布：「我要對我剛才提出的這項議案發動阻撓。」就這樣，又一個歷史記錄誕生了。

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