南京國民政府時期棚屋整治與思考

文史 07-25

文陳廷湘歐美強

原文載《歷史與社會文摘》2016年第2期，注釋從略。

社會經濟史

南京國民政府時期棚屋整治與思考

陳廷湘歐美強

「棚戶」是近代中國工業化和城市化進程中出現的一個特殊人群，他們處於城市社會底層，棲息於條件惡劣的棚屋之下。出於多方面的考量，國民政府定都南京不久，就把解決棚屋問題提上了市政建設的議事日程，並對此進行了全面的整治。棚屋的治理與改造，反映了市政當局城市建設與管理的理念和思路，客觀上解決了部分棚戶住所問題，但在棚屋拆遷過程中還是引起了矛盾和衝突。棚屋整治的成敗得失對於城市安居工程建設無疑是一次有益的嘗試和探索，值得我們深思。

學界認為，中國棚戶的前身是沿海開埠城市的碼頭搬運工人，隨著外國資本大舉入侵和開埠城市工商業的日益發展，這一群體逐漸擴大，並延伸到依靠體力勞動謀生的交通運輸等行業領域。與此相應，在這些城市中，一處處棚屋也漸次形成和出現，並連片成區，從而「棚戶區」成了近代中國繁華都市背後一道獨特的「風景」，這一情形到了南京國民政府時期尤為突出。棚戶的住所俗稱「棚屋」，在上海又被稱為「滾地龍」。從居住條件來看，雖然棚戶數量十分巨大，但棚屋數量卻很有限，而且條件也十分簡陋。從材料質地來看，棚屋主要由竹篾、蘆棚、茅草、蘆柴等易燃物構成，因此存在嚴重的安全隱患。從布局來看，由於棚屋居住者絕大多數為勞苦大眾，他們經濟能力有限，為謀生方便，棚屋多修建在鐵路、河流、碼頭、車站等附近，因此在管理者和行政當局看來，城市棚屋還「有礙觀瞻」，應該予以拆除。無論出於民生，還是市政建設，或社會穩定等因素的考慮，為改善棚戶居住條件，加強對棚戶住所的整治，是當政者不得不思考和面對的問題。

由於棚屋搭建多是隨意而為，並無統一規劃，而是分散在城市的各個角落，加之棚戶群體經濟力量有限，因此他們居住的棚屋成了城市「臟、亂、差」的代名詞，並與城市高樓大廈顯得格格不入。為了改變隨地搭建棚屋的無序局面，以解決棚屋分散雜亂的現狀，南京市政當局採取了劃定棚屋搭建區的做法，並著手將分散各地的棚屋集中在一起進行統一管理。在做好整體規劃的同時，各地市政府並非一味取締和禁止搭建棚屋，而是不斷完善規章制度，規範棚屋的修建。將棚戶和棚屋納入嚴密的保甲制度，實行嚴格的登記造冊，雖然有當政者強化對棚戶管控和禁止隨意搭建棚屋意圖的一面，但這一措施的實行，對於弄清棚戶和棚屋數量，並為市政當局科學決策提供了一定的參考和依據。由於棚戶經濟能力有限，住所簡陋，抵禦災難的能力有限，為了體現政府對該群體的關心，市政當局往往會採取臨時救濟措施，或搭蓋臨時簡易房屋以供棲身，或發放補助，以幫助他們度過難關，免於流離失所。對於政府集中新建的棚屋住宅小區，在完善內部管理和控制的同時，各地市政當局還不斷完善相應的配套服務設施，以改善和提高棚戶的生活水平。

棚屋改造是一項系統工程，不可能一蹴而就，因此需要政府統籌兼顧，採取多種措施，才能收到一定成效。正是基於這種考慮，為了改善棚屋問題，各地市政當局在加強棚屋管理的同時，積極拓展渠道，從完善機構、引導搬遷、取締違章、建築平民住宅等方面入手，以全面改造棚戶的住所問題。

棚屋改造，關係到棚戶棲身之所的存廢與否，因而為了自身的根本利益，棚戶有時也會進行殊死抗爭，並由此在社會上引起強烈的反響。棚屋強拆事件的發展演變說明，房屋住所涉及百姓切身利益，市政當局在房屋拆遷過程中如考慮不周，甚至不惜動用武力，不僅難以達到預期目的，而且還會引起被拆遷方的極力抵制，並招致社會各界的批評，如處置不當，隨時可能埋下隱患。（完）

作者單位：四川大學歷史文化學院；攀枝花學院人文社科學院

摘自《西南民族大學學報》2016年第5期，原文約15000字。

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2015年9月

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