郭聲波：古今飛地行政區的成因和特點

作者：郭聲波，暨南大學歷史地理中心二級教授

來源：本文原載於《江漢論壇》2006年第1期，已經作者授權，發表時略有刪節，如需引用，請以原文為準。感謝作者的大力支持。

「輿地誌」欄目編輯：韓周敬，暨南大學歷史地理中心博士生。

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古今飛地行政區的成因

飛地(exclave或enclave)，一般解釋為屬於某一國家管轄但不與本土毗連的土地，換言之，就是飛地領土。有人又解釋為屬於某一行政區管轄但不與本區毗連的土地，換言之，就是飛地行政區。雖然飛地領土往往同時也是飛地行政區，但二者是不同的概念，前者指疆域，後者指行政區。既然有區別，籠統稱為飛地就不太合適，本文討論的是後者，所以使用「飛地行政區」一詞，儘管這個詞目前尚未正式見於有關工具書。

圖中紅色部分區域屬於河北省，是為「飛地」

飛地行政區的實例，古今中外都有不少。其形成原因，主要在於人文、社會方面。

早期的飛地多出自政治原因。夏、商、周三代，有若干封於邊遠地區的諸侯，如越、吳、北燕、楚、秦等，當時的華夏人說他們是「雜處蠻夷之中」。分封制在奴隸制、領主制時代，是一種主要的行政制度，諸侯國與國土直轄區並行不悖，相輔相成。諸侯國內，仍分直轄領地和卿大夫采邑；采邑下面，也依樣畫葫蘆，行政單位的層級於是乎出。分封制屬於間接管理，雖說是「分土而治」，而說到底「治」也就是行政，諸侯國就是一種高度自治的行政區。「普天之下，莫非土土;率土之濱，莫非王臣。」管你是直轄區還是諸侯國，都在國土統治之下。諸侯、采邑的分封屬於隨事更置，在地域上比較隨意，不一定講究畛連疆接，尤其是采邑，因地域較小，往往用作賞賜，一家可得多處。晉頃公時，六卿滅祁、羊舌二氏，改其采邑為十縣而瓜分之，有的卿就不只得到一縣，趙簡子後來又得到邯鄲、柏人等邑，「奉邑侔於諸侯」，所以到戰國韓、趙、魏三家分晉的時候，采邑領地就是插花交錯，後來互相之間多次交換土地，疆域也沒有完全釐清。各國對於這些國外的插花地的統治方式，各有不同。大要不外采邑和郡縣二種。因為戰國時期的疆域區制度正是混雜著采邑和郡縣二種制度，大體說來以插花地為臣下的采邑，各國都曾經有過，秦國比較普遍。

漢代一也有不少穿插在郡與侯國之間的飛地行政區。如西漢末年高密國昌安縣（今山東安丘東）、膠東國觀陽縣（今山東海陽北）與國都之間，分別隔著琅邪郡的稻國及長廣縣。東漢初年，泗水國及臨淮郡富陵縣同時併入廣陵郡，隔斷了淮浦、淮陰二縣（今江蘇漣水、淮安一帶）與臨淮郡的地理聯繫。明帝時，以東萊郡盧鄉縣（今山東平度北）益琅邪國，也是飛地。漢朝統治者一直想通過「推恩」逐漸削弱諸侯國，在這個過程中，侯國封了又滅，滅了又封，與郡縣之間的轉化比較頻繁，之所以出現飛地縣，與朝廷有意搞亂侯國的疆界，使其不得專控一方不無關係。漢代的郡縣，不過是先秦國土直轄區的擴大與延伸，「郡者，君主之邑也」；分封的王侯之國，也是在先秦分封制的基礎上略加改造而己。諸侯國與郡縣飛地插花分布的情況，主要就是分封制與郡縣制長期並存造成的。

高密國昌安縣與國都之間被琅琊郡的稻國隔開

元朝飛地的成因，與此有些類似。如腹里般陽路的登、萊二州，東昌路的丘縣，大名路的清河縣，廣平路的井脛縣，河間路的臨邑、青城、齊東三縣，真定路的涉縣，德州的清平、齊河二縣，濮州的館陶、臨清二縣，曹州的禹城縣，湖廣行省的歸州，四川行省永寧路的筠連州，都是飛地。腹里的飛地最多，並且大都形成於至元以前，顯然與蒙占國的行政有關。蒙占國在河北地區先後實行過漢人世侯及蒙古諸王功臣的投下州縣制，壤界己經插花交錯。滅金以後，曾行「畫境之制」，「詔天下郡縣各治其舊」，但收效不大。至元年間，又進行了一次較大規模的政區整頓，主要是對封戶數少者，撤銷原來的州縣建置，併入所隸州城;對封戶眾多而又地區分散者，則在交換調整的基礎上，單獨置路，以減少插花地，便於管理。但工作做得不夠徹底，終元之世，遺留的飛地仍未能完全消除。

元代的河間路，臨邑、齊東、青城三縣為飛地

這種因分封製造成的飛地，在國外也不乏其例。18世紀印度莫卧兒土朝滅亡後，留下的土邦壤界畸錯，形成一些飛地采邑，如馬拉特聯邦在德干高原就有六七塊飛地，後來被英人加以利用，製造各邦之間的矛盾與糾紛，趁機蠶食并吞，擴大殖民當局直轄地，在此過程中又形成兩種領地插花交錯的格局。19世紀中葉德意志統一前後，也是諸侯林立，普魯士及不倫瑞克、圖林根等邦都有不少飛地。

因民族插花分布而形成的飛地政區是另一形式。在前蘇聯，對不少民族飛地行政區實行遙領形式，如亞塞拜然加盟共和國的納希切萬自治共和國，塔吉克加盟共和國列寧納巴德州的沃魯赫鎮，烏茲別克加盟共和國費爾干納州的索赫、沙希馬爾月一鎮等，蘇聯解體後，這些飛地行政區成為飛地領土。在中國，唐代西南的政治、軍事重鎮姚州（今雲南姚安），是一個完全被烏蠻、白蠻羈摩州包圍的孤島，而以嶺南洞蠻設置的羈摩思唐州（今廣西金秀、桂平境），卻又環抱於正州之中。這種你中有我、我中有你的民族插花飛地政區格局，一直保持到今天。建國以來，我國不僅在幾個較大民族的主要聚居區設置了省級的自治區，而且對該民族遠距離異地分布的較小的聚居區也相應地設置了各級自治政區，如在內蒙古自治區、寧夏回族自治區之外，在新疆、青海等省區也設置了蒙古族、回族自治州，它們與本民族自治區不相連接。此外，黑龍江、甘肅、新疆、青海、雲南等省區還有一些蒙古族、回族自治縣，對本民族而言，他們都可以看作是飛地。不過，與典型的飛地管理方式不同，這些飛地絕大多數在保證民族自治的前提下實行了就近歸屬，而不由本民族上一級自治政府遙領。這樣既保持了民族自治，又便於就近管理。新中國50多年的實踐證明，這是一種適合社會主義現代化建設需要的、行之有效的合理變通，是一種值得肯定的新型飛地民族政區管理方式。

唐代姚州，被羈摩州包圍

由軍事原因形成的飛地政區，主要出現在戰爭時期。春秋戰國時代，各國不時有借道遠伐之舉，所得之地或封為采邑，或設為郡縣。秦相穰侯魏冉所封的陶邑（今山東定陶），以及後來增益的河東九縣等地，即是秦軍伐齊的結果，時人譏其為「越三晉以攻齊」，可見陶邑諸縣作為飛地確鑿無疑。「縣」者「懸」也，中國早期的縣本來就是以孤懸於本土之外的境土設置的。冉卒，秦以其地置陶郡。至秦王政拔魏二十城，置東郡，陶郡始與秦國本土相連而併入之。唐宣宗時，邠寧節度使張君緒出兵越過涇原節度使的領地收復蕭關，置為武州，是類似的例子。研究中華蘇維埃共和國的歷史，不難發現，他們的飛地行政區也完全是由軍事原因造成的。

在軍政合一時代，為保障後勤供給，有時也要設置相應的飛地。如唐肅宗時，青密節度使所領徐州與本鎮轄區並不相連，是因為燕國在青密一帶另立淄青節度使，唐朝節度使只好帶本鎮兵暫駐徐州，隨命赴討，而將徐州歸其管轄，以便保證兵卒給養之需。代宗時，駐在關中的涇原節度使曾遙領河南的鄭、潁二州，也是因為本鎮駐有大量四鎮北庭軍兵，需要調集二州財賦以贍軍需之故。

因經濟需要而設置的飛地，主要出現在近現代。中國改革開放以前新增的縣級飛地，絕大多數是在20世紀50、60年代設置的工礦區。如河北省宣化市的下花園、龐家堡區(今屬張家口市)，承德市的鷹手營子區，石家莊市的井陘區，邯鄲市的峰峰區，江蘇省徐州市的賈汪區，都是著名的煤礦工業區。內蒙古包頭市的白雲區是包頭鋼鐵稀土公司主要原料基地。遼寧省鞍山市的弓長嶺區（今屬遼陽市）有豐富的鐵礦，是鞍山鋼鐵公司重要原料基地。建國初期，我國對煤、鐵工業重視，這類工業受礦區的限制，往往距離中心城市較遠，為解決大型礦區眾多職工生產、生活需要，有必要就地設置縣級飛地行政區。除此而外，黑龍江省齊齊哈爾市的華安區（今名碾子山區）是機械工業區，江蘇省常州市的戚墅堰區是重工業基地，河南省鄭州市的上街區是國家鋁生產和輕金屬科研重要基地，洛陽市的吉利區有中國單系列年加工量最大的煉油廠，四川省成都市的青白江區是化工、機械、鋼鐵企業集中發展地，重慶市的雙橋區是汽車工業城，陝西省西安市的閻良區是著名的「飛機城」，甘肅省蘭州市的白銀區是國家有色金屬和煤炭工業基地，新疆克拉瑪依市的獨山子區是煉油、化工、機械製造、電力工業基地。考慮到集約生產、交通運輸、環境污染、廠區面積等問題，這些工業區從選址之初就規劃在距離中心城市較遠的地方，而因其行業特殊性，行政管理不能由當地政府承擔，只能作為中心城市的飛地行政區而存在。

新疆克拉瑪依市獨山子區的石化工廠

改革開放以來，雖然又設置了不少飛地行政區，但多為地級市下屬區，因地級市同時領有若干郊縣與之相連，故此類飛地仍在較人範圍的市域之內，不再是典型的飛地。還有一些飛地，原來與本區是相連的，後來由於本區的一些境域被划出，使其與本區的地理聯接被隔斷，這是被動形成的一類，如河北的三河、大廠、香河三縣即是其例。

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古今飛地行政區的特點

綜觀古今飛地行政區，大致可以歸納為以下特點:

第一，行政功能多有較強的針對性。凡是主動設置的飛地行政區，或是為政治，或是為軍事，或是為經濟的特殊需要而設，實踐證明確實能夠有效地解決相關問題。

第二，行政管理有一定難度，管理成本較大。飛地行政區如果距離本區不遠，有直達的幹道和通訊線路、管網系統相通，管理難度、管理成本與本區沒有多大差別。但是，如果這些聯繫手段在通過地理斷隔帶時，被徵收過境道路、通訊、管網管理費等，可能加大管理成本，這種情況對於在飛地領土中設置的行政區及距離本區較遠的飛地行政區比較明顯。在古代，由於交通運輸、通訊工具的限制，對遠距離飛地的管理也比近現代困難得多。

第三，飛地行政區數量比普通行政區少很多。主動設置的飛地行政區由於行政區功能比較特殊，其面積、人口一般比本區小而且少。被動形成的飛地行政區，面積、人口有可能比本區人而且多。

第四，大多數飛地行政區與中心區相距不遠，直線距離一般不超過一至二個與飛地同等級別政區的寬度。有些以遷移性較強的民族設置的民族自治政區，以及戰爭時期設置的臨時性飛地行政區，與本區可以有較遠的距離。

第五，飛地行政區比較飛地領土而言，穩定性較差。因為飛地行政區可以根據上級有關部門的行政命令調整，而飛地領土只能通過戰爭或相關國家之間的協商來改變。

總之，飛地行政區是在特殊時期、特殊地方、因特殊原因而設置的特殊行政區。我們有些歷史地理工作者不了解這種情況，以為出現飛地是不可能的事情，而習慣在地圖上用彎曲的「細頸」將其與本區相連，但仔細考察這些「細頸」，既非道路、河流所經，亦非自然、人文走廊，沒有實際聯繫作用，在當時是不存在的。我認為，只要史籍記載沒有傳抄錯誤，也有可以解釋的原因，就不能輕易否定飛地行政區的存在。

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