排污費升級成環保稅，不能只是換湯不換藥

第3640期

導語

近日，醞釀長達9年之久的《中華人民共和國環境保護稅法（草案）》（下稱《環保稅法》）提請全國人大常委會審議。財政部長樓繼偉受國務院委託，對環保稅法的立法原則和具體要求進行了說明。這部由排污費升級而成的「綠法」，是「稅收法定」原則下，全國人大常委會審議的第一部稅法草案，意義重大，是衡量這一原則踐行很好的參考。

稅收法定背景下，環保稅法的審議具有標誌性意義，能為其他稅法的制定提供範本

環保稅法提交全國人大常委會審議非比尋常，這是「稅收法定」原則確定後的首次。

在此之前，我國稅收法的制定並不是非要經過全國人大不可，現行的18種稅收中，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅是由全國人大及其常委會通過的，而占稅收收入70%左右的其他15種稅都是國務院依據人大的授權、制定暫行條例開徵。不過，這一現象被去年新修訂的立法法終結。

這個變化在財政部長面對不同稅收政策的反應中體現尤為明顯。去年兩會期間，當被問到財政部為何在兩個月內三提燃油稅時，樓部長態度堅決：我們不是隨意的，因為人大對國務院的授權還沒有終止，所以我們是根據人大授權來提高燃油稅的，我們是合法的。一年後，面對環保稅草案的審議，樓繼偉要親自到全國人大常委會進行稅法具體細則的說明。

財政部部長樓繼偉受國務院委託對《中華人民共和國環境保護稅法（草案）》進行說明

環保稅法案尚在審議過程中，不過，有學者已經它看成未來稅種立法的範本，尤其對同屬全國人大立法規劃中第一類立法項目的房地產稅法而言。

然而，環保稅法的「大帽子」下套的只是排污費的「小內容」：簡單平移，沒有新意

雖然環保稅法草案提交全國人大常委會進行審議意義重大，但不代表我國第一部「綠色」稅法沒有任何爭議。事實上，它存在很多值得討論的地方，其中最大的一個爭議點就是「稅負平移」，它並沒有產生新的稅負，只是把原先的排污費進行平移，升級成環保稅。但是「環境保護」這頂大帽子戴在排污費的頭上，顯得像大炮打蚊子。

環保稅從排污費平移而來，沒有增加太多新的內容

單從法律草案的內容來看，環保稅的範圍其實只涉及破壞環境這樣特殊的環節——排污行為，但是環境保護的內涵卻不止如此，它包括自然資源、生態保護等，這些都屬於廣義的環境保護的範疇。全國人大常委會副委員長萬鄂湘就認為，上述「平移」如同「大帽子」下關了一個「小內容」，「僅僅只是把原來的排污費改成了環保稅，實際上這包括得也不全面。全國人大常委會委員李連寧也提出，既然用了「環境保護稅」這個名稱，就意味著，要用稅收規範所有對環境保護造成後果的行為，而不是「頭痛醫頭、腳痛醫腳」。

所以，有學者就提出，「鑒於環境保護法本身是個大概念，而這次立法只是針對排污行為把費改成稅，一個比較小的範圍用了一個比較大的名稱。如果一定要上升為稅，是否可以修改成『排污稅』？」。

稅費照搬的結果是老問題依然存在，新問題照樣產生

由費而稅的一個重要原因就是為了解決排污費制度存在的問題，加強其規範性和強制性。但是排污費存在的老問題並沒有得到解決，反而還產生很多新的問題。

早在環保稅方案還在徵求意見的時候，財政部財政科學研究所原所長賈康就認為費改稅的改革力度尚顯不足，若不調高徵收標準，開徵環境保護稅對減排的促進作用會大打折扣。其實，這裡說的就是排污費費率太低的問題。排污費費率到底有多低，根據中國人民大學環境學院院長、綠色低碳發展智庫夥伴專家馬中的研究，我國的污水排污費標準長期低於治理成本，在2014年提高排污費標準之前，污水排污費的徵收標準為0.7元/污染當量，而2013年一份對全國227個污水處理廠樣本研究中，約 85.5%的樣本的運營成本高於所在地的居民標準，約 66.5%的樣本的運營成本高於所在地的工業標準，發現現在大多數地方污水處理費的徵收標準只能涵蓋污水處理廠的部分運營成本,遠不足以支付城鎮污水處理廠運行和建設的全部成本。

雖然，環保稅的稅率只規定以排污費的收費標準為下限，看上去似乎可以對污染企業課以重稅，但是請不要忽視這樣的背景：環保稅立法處在一個「不能增加稅負」的窘境中，這是稅制改革的一個總原則，面對經濟下行的壓力，需要給企業進行減負。所以，在這樣的情況下，環保稅的徵收比率只會向最低標準看齊，並不會提高稅率。沒有真正體現「污染者付費」的原則，這個原則要求污染產生的外部成本必須能夠全部內部化。

除了老問題外，還出現新問題。比如，環保稅法規定稅務機關和環保部門共同成為稅收主體部門，在一定程度上使得原有的征管流程變得更為繁冗，產生的制度成本不僅會抵銷這項改革的紅利，而且更可能帶來尾大不掉的麻煩。

法律位階的上升，不代表這些問題自動消失，相反舊的問題還沒解決，新的問題又產生。

總之，行政法規升級，應避免造成法律資源的浪費

總體來看，在企業降成本和減稅的大環境下，為了舒緩企業的「痛苦指數」，保證費改稅的順利實施，此次環保稅法草案做出很多讓步和寬限，整體基調偏向「溫柔」，例如不對二氧化碳進行徵稅，對農業污染、機動車尾氣等進行免稅等等。如此寬鬆的稅法究竟會帶來什麼樣的效果，讓人懷疑。

相對於行政法規的出台，法律制定的程序更加公開、透明，需要經過全國人大常委會的充分討論，徵求全國各地方、各部門、相關行業和研究機構的意見，還要在網上公開徵求意見，做到充分聽取各方面的意見，這個過程要耗費大量人力物力，彌足珍貴。因此從行政法規升級為法律，應該對行政規定進行查漏補缺，如果只是簡單地照搬，而沒有真正意義上的升級和擴充，無疑是對法律資源的浪費。而法律顯然比一般行政法規更宏觀，更講究立法技術，也更需要表達教育和警示的意義，行政法規的升級，理應考慮到這些問題，才能做得更好。

結語

從排污費到環保稅，法律位階上去了，實際效果卻沒有相應提高。環境保護稅真正長上了牙齒，但是這樣的牙齒，估計也很難啃下環境保護這根硬骨頭。

本期責編

奚應紅是小溪不是大海

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