南京、長沙、杭州、西安、青島、鄭州……為什麼你們都想做國家中心城市？

塔尖上的城市

國家中心城市爭奪戰

《中國新聞周刊》記者｜蔡如鵬

本文首發於2017年3月20日總第796期《中國新聞周刊》

在剛剛結束的全國兩會上，國家中心城市是部分省市代表熱議的一個話題。

3月9日，李克強總理來到陝西代表團，與代表共同審議報告。西安市委書記王永康在發言時提出，目前，國家明確了8個國家中心城市，沒有一個位於占國土面積近三分之一的西北地區，建議國家將西安列入國家中心城市，帶動引領西北的發展。

對此，李克強回應說，「陝西是過去西北局的所在地，大秦帝國也是從關中起來的。你們研究一下，可以考慮，如果銜接好，給國務院專門寫報告，儘可能給予支持。把西安作為西北的龍頭，揚起來。」

總理的這一表態，給了西安代表極大的鼓舞。據《西安晚報》披露，當天下午，國家發改委由副秘書長帶隊，17個司局的相關領導就來到陝西代表團召開對接會，現場收集建議清單，徵求代表意見。

在對接會上，國家發改委回應說，西安已經具備條件建設國家中心城市，目前正在編製關中城市群規劃，其中對西安的城市定位做了描述，批覆後會把西安定位為國家中心城市。

熱議國家中心城市的，還有河南、湖北、四川、湖南等有城市入圍或有望入圍省市的代表。

「鄭州是中國的中心，既是河南的省會，也是天地之中。」全國人大代表、著名作家二月河（凌解放）在發言中說，在鄭州建設國家中心城市，可以對周邊城市起到極大的輻射帶動作用，促進周邊地區的經濟社會發展，不僅可以帶動河南省的進一步發展，而且可以對全國乃至全世界發揮出更為強大的區位優勢和吸引力。

據河南當地媒體調查，在50歲以下人群中，「鄭州建設國家中心城市」是最關心的兩會話題，超過了創業、互聯網、社會保障等熱詞。

難產的城鎮體系規劃

國家中心城市的正式提出，最早是在2005年。當時，中國城市規劃設計研究院（以下簡稱中規院）受建設部（現住建部）委託，在編製《全國城鎮體系規劃（2006-2010年）》過程中，首次使用了這個概念。不過當年並沒有引起廣泛的關注。

《全國城鎮體系規劃》是城鄉規劃的綱領性文件，是國家推進新型城鎮化發展的綜合空間規劃平台。依據《城鄉規劃法》，由國務院城鄉規劃主管部門會同國務院有關部門，定期組織編製該規劃，用於指導省域城鎮體系規劃、城市總體規劃的編製。

在那輪編製過程中，中規院認為，應該在城鎮體系的最高位置設立國家中心城市，讓它們在金融、管理、文化和交通等方面發揮重要的中心和樞紐作用，並在規劃中把北京、上海、天津、廣州4個大城市確定為首批國家中心城市。

但遺憾的是，這個規劃2007年雖然由建設部上報給了國務院，但一直沒有得到批覆。

2010年，住建部根據城市發展的新形勢，又編製了新一輪的《全國城鎮體系規劃（2010-2020）》。在那輪規劃中，中規院又在國家中心城市的名單中增加了重慶。當年2月，住建部對外公布了規劃的草案，但與上一輪《全國城鎮體系規劃》一樣，國務院也沒有對其作出批覆。

2014年3月，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，對未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，提出了明確要求。為了落實這個規劃，2015年，中規院再次啟動了《全國城鎮體系規劃（2016-2030）》的編製工作。

中規院副院長李迅在接受《中國新聞周刊》採訪時解釋說，《國家新型城鎮化規劃》是國家對城鎮化發展的一個頂層設計，主要是確定城鎮化的目標和策略，帶有宏觀性、戰略性，而《全國城鎮體系規劃（2016-2030）》則是在按照前者的總目標，具體落實城鎮的空間布局。

去年，有媒體披露說，正在編製的《全國城鎮體系規劃（2016-2030）》將要構建一個「十百千萬」的城鎮體系，即十個國家中心城市、一百個國家特色城市、一千個中小城市和一萬個特色鎮。

這一消息公開後，很多城市都表示要爭取進入國家中心城市之列。據《中國新聞周刊》不完全統計，瀋陽、南京、武漢、長沙、成都、鄭州、杭州、西安、青島、寧波、廈門等都加入了這場競賽。

按照計劃，《全國城鎮體系規劃（2016-2030）》應該於2016年完成並上報國務院審批。但至今，該規劃仍未上報國務院。

2016年10月29日，中規院原院長李曉江在參加「第13屆中國城市規劃學科發展論壇」時曾對與會者表示，「當前我國在推動建立空間規劃體系，各個部門的規劃打架打得很厲害，我們的工作已經做了大半年了，還沒有到最後結束的時候，這個工作給了我們很大壓力。」

記者注意到，在《全國城鎮體系規劃（2016-2030）》編製過程中，2016年4月、12月，國務院先後批覆了發改委上報的《成渝城市群發展規劃》和《促進中部地區崛起「十三五」規劃》。在這兩份文件中，提出支持成都、武漢和鄭州建設國家中心城市。

值得注意的是，成都、武漢、鄭州成為國家中心城市的途徑，和此前的北京、上海、廣州、天津、重慶並不一樣。這五座城市成為國家中心城市的主要文件，是國務院對它們各自城市總體規劃的直接批覆。

依據《城鄉規劃法》規定，直轄市、省會城市以及國務院確定的城市，其總體規劃必須上報國務院批覆。其中，國務院確定的城市一般是指計劃單列市、歷史文化名城、城市人口超過100萬，以及國務院認為重要的城市。

去年底，有消息稱，《全國城鎮體系規劃（2016-2030）》最終將確定4個全球城市（北京、廣州、上海、深圳）和11個國家中心城市（天津、重慶、瀋陽、南京、武漢、成都、西安、杭州、青島、鄭州、廈門）。

「這只是眾多備選方案中的一種，並不是最終方案。」一位接近規劃編製的知情人告訴《中國新聞周刊》，目前規劃的編製已基本完成，但由於各部委意見不統一，仍處於討論階段。

今年兩會期間，住建部部長陳政高在接受記者採訪時也表示，國家已陸續定位了多個國家中心城市，下一步還將繼續推進，還會產生新的國家中心城市，但具體數量目前還沒有確定。

北京城市建築群一角。北京、上海、天津、廣州在2005年被確定為首批國家中心城市。圖｜GETTY

「要帶動周邊發展」

國家中心城市處於城鎮體系的最高層級，也被稱為塔尖城市。

按照中規院的設想，國家中心城市對外要具有相當的國際影響力和競爭力，能代表國家參與國際競爭，推動國際政治、經濟、文化和社會等方面的交流與合作；對內則是經濟活動和資源配置的中樞，是國家綜合交通和信息網路的樞紐，是科教、文化和創新中心，具備引領、輻射和集散功能。

中規院為什麼要提出國家中心城市這個概念？李曉江曾解釋說，他們在研究中發現，國家之間的競爭本質上是城市的競爭，所有的發達國家，都有非常發達的中心城市，這些中心城市的作用往往超出了區域和國土。

「比如紐約、倫敦、巴黎，它們在國際金融、貿易等方面起到舉足輕重的作用，在全球都有重要的影響力。」李曉江說，「中國是不是也要建設一批在國家和區域擁有強大的輻射帶動能力的中心城市，能代表國家參與到國際競爭中去，由此提出了建設國家中心城市的概念。」

國家發改委國土開發與地區經濟研究所綜合室主任賈若祥在接受《中國新聞周刊》採訪時說，一般而言，城市都是在一定區域範圍內投入產出效率比較高的地方，區域性中心城市更是所在經濟區內投入產出效率最高的地方。

「通過建設中心城市，可以促進生產要素向重點區域集聚，從而實現此經濟區內生產效率的最大化。」賈若祥說，強化中心城市的龍頭帶動作用，還能促進生產要素在經濟區內的順暢流動，推動國家行政區經濟向經濟區經濟的轉變。

此外，規劃建設國家中心城市也被認為是緩解大城市病的一劑良藥。李迅告訴《中國新聞周刊》，中國的城鎮化進程還有20年左右的時間，還有3億人要進城，將來城市如何發展？如何布局？這些都需要有頂層設計。

2015年12月，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在重慶出席一個論壇時曾表示，「十三五」期間，將加速發展一批中心城市，承擔全國性的功能，帶動區域協調發展，形成經濟發展新的增長節點。「中國要解決北京這樣特大城市存在的城市病，需要再有10個類似北京這樣的中心城市才行。」

中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員劉治彥在接受《中國新聞周刊》採訪時表達了相同的觀點。他認為，北上廣深等一線城市由於基礎設施、公共服務等方面的優勢，產生了很強的虹吸效應，區域間的差距越來越大。

「只有形成更多的經濟增長極，才能促進欠發達地區發展，同時緩解一線大城市的壓力。」劉治彥說，「國家提出創建國家中心城市，正是順應了這種趨勢。」

在中規院的方案中，國家中心城市應該具備五大功能：綜合服務功能、產業集群功能、物流樞紐功能、開放高地功能和人文凝聚功能。

從這些功能中不難看出，作為塔尖城市的國家中心城市，除了需要具備強勁的綜合實力外，還應該能夠起到引領、輻射作用。

「我們平時所講的一線城市、二線城市，是從城市個體出發，以城市的收入水平、城市房價等重要指標為參照，討論的是個體對城市的印象。」李曉江說：「但是我們討論國家中心城市，強調的是它帶動區域發展的能力，它在區域中的引領輻射作用、在國際國內的影響力。」

發揮對城市群的引領作用、促進城市群協同一體發展，被認為是建設國家中心城市的重要意義。今年兩會期間，住建部部長陳政高在談到國家中心城市的作用時說，一句話概括就是「要帶動周邊發展」。

李迅告訴《中國新聞周刊》，如何篩選國家中心城市？中規院有一套嚴格的評價指標體系，會對城市的各方面進行綜合評估。評估的內容包括人口規模、經濟實力、文化競爭力、進出口貿易、創新能力、交通條件、資本支配能力、國際化程度以及所在的城市群的地位，等等。

「一句話，不是一個單一的評價標準。」他舉例說，有些城市人口規模很大，但地理位置不具中心性；有的地理條件很好，但經濟實力不強；有的經濟實力很強，但輻射帶動作用不夠……這些都不能成為國家中心城市。

在眾多評價指標中，李迅認為，最重要的還是城市職能。他說，「國家中心城市要發揮的職能是在完成國家戰略的過程中，起到支撐、服務、輻射、帶動作用。」

不過，值得注意的是，儘管目前已有8座城市被認可為國家中心城市，但這種「認可」還只是一種願景。「國家希望它們能夠朝這個方向努力，起到帶動周邊地區發展的作用。」劉治彥對《中國新聞周刊》說，「但最後能不能成，還要靠它們自身的努力。」

經濟實力是一道門檻

為了入選國家中心城市，相關城市可謂是用盡了渾身解數。浙江省政協副主席、杭州市原市長張鴻銘在兩會期間接受《中國新聞周刊》專訪時透露，去年他們得知國家正在規劃建設國家中心城市的消息後，就立刻跟有關部委聯繫、彙報，希望能入選。

2016年8月，浙江省發改委和省住建廳在聯合印發的《浙江省新型城市化發展「十三五」規劃》中進一步明確提出，「十三五」期間，杭州要充分利用舉辦G20峰會和亞運會的契機，擴大全球影響力，全力打造國際化門戶中心和科技創新中心，爭取創建國家級中心城市。

西安則把全力推進國家中心城市建設作為今後五年的戰略核心，寫進了該市第十三次黨代會的報告中。

把爭取創建國家中心城市作為目標，寫進市黨代會報告的還有長沙、鄭州、寧波等城市。廈門則在剛剛結束的市第十五屆人大一次會議上通過的《政府工作報告》中明確，全力加快跨島發展，著力建設國家中心城市。

今年2月，山東省對外發布了《山東半島城市群發展規劃（2016－2030年）》。在規劃中，山東也提出，山東半島城市群全面對接國家區域發展戰略，做優做強濟南都市圈和青島都市圈，支持濟南、青島建設國家中心城市。

與這些城市相比，更早提出建設國家中心城市的是武漢。2013年，時任武漢市委書記阮成發在武漢遠景發展戰略專題研討會上坦言：「到2049年，武漢將成為中國中部中心，成為具有重要影響的國家中心城市，在更大範圍、更多領域發揮輻射引領作用，實現大武漢的全面復興。」

從那個時候開始，武漢就在方方面面對標北京、上海、天津、廣州這幾座國務院明確賦予了全國性城市職能定位的城市。而在武漢的追趕計劃中，最重要的就是通過工業倍增計劃，大力發展經濟，提升武漢的經濟實力。

2013年，工業倍增計劃實施的第三年，武漢經濟總量首次突破9000億元，同比增長10％，在全國15個副省級城市中排名第4，僅次於廣州、深圳、成都，與成都的差距縮小至不到60億元。

經濟實力被認為是競爭國家中心城市的一道門檻。不難發現，參與競爭的這些城市，基本上都位於GDP排行榜的頂端。2017年，中國大陸有12個城市邁入了「萬億GDP」的行列。其中，除了蘇州外，其他11個要麼已經被賦予了國家中心城市的稱號，要麼是入選的大熱門。

劉治彥對《中國新聞周刊》說，經濟實力雖然不是入選的唯一標準，但卻是一個重要的評價指標。「如果你自身的經濟都不行，怎麼去帶動輻射周邊地區？」他舉例說，有些城市區域條件很好，比如廣西北海按理應該成為國家中心城市，但經濟一直發展不起來。

除了經濟實力外，城市規模和人口數量也是一些城市競爭的焦點。

在所有的競爭城市中，地處西北的西安經濟實力相對較弱。陝西省城市經濟文化研究會會長張寶通認為，限制西安做大的一個主要因素就是城市規模。

「環顧我們周邊的4個國家中心城市，重慶合并了原萬縣、涪陵市和黔江地區；成都通過不斷撤縣設區，16年來城區版圖擴張了近三倍；武漢原本就包括武昌、漢口、漢陽三鎮；鄭州以前比我們小，但它是全國第一個開放農民工戶口的省會城市。2015年，鄭州人口達到近千萬人，在全國省會城市中位列第6位。」張寶通認為，這些城市都比西安大，比西安強。有人口，有規模，吸引力就強，招商引資事半功倍。

為了突破這個瓶頸，今年初，陝西省委決定將原本涵蓋西安和咸陽兩市區域的西咸新區，交由西安代管。此舉意味著，西安在短期內一次性增加了上百萬的人口規模，總面積也一舉超過了1萬平方公里。

全國人大代表、西安市市長上官吉慶在兩會期間就這一話題接受了《中國新聞周刊》的專訪。他說，西咸新區交由西安代管，不僅有效拓展了西安的發展空間，使西安真正擁有了建設國家中心城市的大體量和大格局，也奠定了西安加速追趕超越發展的堅實基礎。

有競爭 ，就有失敗者。去年，國務院批覆《促進中部地區崛起「十三五」規劃》，支持武漢、鄭州建設國家中心城市的決定，讓同樣位於中部地區的長沙深感失落。湖南省政府發展研究中心副主任唐宇文在一篇文章中寫道：對此，一些同志出現悲觀情緒，認為長沙建設國家中心城市泡湯了。

「對城鎮體系的規劃，是一個動態的過程。」中規院副院長李迅說，即便這次沒有入選，也不代表將來沒有機會。同時，他認為，每一個城市的稟賦、職能不一樣，沒必要都去爭國家中心城市。合肥就是這樣一個例子。

與武漢、鄭州、長沙一樣，合肥也是位於中部地區的省會城市。近幾年，合肥經濟發展迅猛，增速甚至超過了其他3個城市，但一直沒有參與國家中心城市的競爭。

合肥市委書記宋國權在兩會期間接受《中國新聞周刊》採訪時表示，合肥的城市定位是長三角城市群的副中心城市，而不是國家中心城市。

安徽省政府辦公廳2月12日發布的《城市工作「五統籌」實施方案》也印證了宋國權的說法。在這份方案中，安徽提出「力爭合肥、蕪湖、蚌埠市納入國家區域中心城市，爭取黃山市納入全國特色中心城市」。事實上放棄了這輪國家中心城市的爭奪。

製圖｜葉雪鳴

要「面子」，更要「里子」

在業內人士看來，各城市競相爭奪國家中心城市的稱號，實際上是一種政策競爭。

「一旦被確定為國家中心城市，那麼這個城市的發展潛力、發展優勢和前景，就得到了國家最高層面的認可。」中國區域科學協會會長、北京大學教授楊開忠認為，這種認可對一個城市的發展來說，無疑是一種品牌，也是一次城市營銷的極大成功。

杭州市原市長張鴻銘對《中國新聞周刊》說，國家中心城市是處於城鎮體系的最高層級，肩負著國家使命，代表了國家形象。「如果能入選，對杭州提升國際化水平，建設世界名城，有著十分重要的意義。」

對此，武漢市市長萬勇也表示認同。3月7日，他在湖北代表團開放活動上接受《中國新聞周刊》記者提問時回答說，國家支持武漢建設國家中心城市，「意味著武漢在全國發展大格局中，地位在提升、影響在擴大」。

除了「面子」，更重要的是「里子」。

劉治彥對《中國新聞周刊》說，有了國家中心城市這個「標籤」，就有可能獲得更多的政策資源和投資傾斜，比如在基礎設施建設、公共服務投入、交通中心、信息網路中心、文化事業等方面得到優先考慮。

「政策定位對於一個城市發展來說，意義至關重要。」陝西省規劃委員會專家組成員、西安建築科技大學教授呂仁義認為，「如果榮膺國家中心城市，勢必能帶來很多建設項目，經濟和交通建設都會大大提速。」

政策和建設機遇的紅利作用有多大？呂仁義舉了幾個例子：比如深圳過去是個漁村，國家將其打造為特區，如今已經是全國一線城市；百年前的上海，不過是個縣城，歷史上的機遇造就它一躍成為國際都市；百年前的石家莊，地圖上都找不到，後來通過持續建設和政策傾斜，現在是河北省會。

「如果我有某一個項目，肯定優先考慮國家中心城市。」全國人大代表、步步高商業連鎖股份有限公司董事長王填在今年兩會小組討論中發言說，「因為國家中心城市和一般的省會城市相比，同樣的地段和物業，投資力度不一樣，資產價值也不一樣。」

「國家中心城市建設可以將城市變成一個巨大的磁場，將資金、人才、政策等各方面的資源不斷地吸引到你這個地方來。」劉治彥說。

不過，在李曉江看來，國家中心城市不僅是一頂帽子，更是一種責任。這個責任就是帶動區域協調發展，帶動區域參與國際競爭的能力。

「應該從全球競爭、國家責任等視角認識國家中心城市的使命，伴隨著我國的世界地位提升和開放戰略的提出，應有更多的城市進入全球城市體系，支撐國家戰略。」他說。

李迅對《中國新聞周刊》說：「當前中國正在進行產業轉型升級，從中國製造到中國創造，要參與全球的產業分工，提升產業分工的層次；同時還要設立各類對外開放的平台，比如自由貿易區，統籌建設國際交流區，提升中國國際化程度和國際競爭力；建立國際性的綜合交通樞紐，提升中國的國際門戶和樞紐地位等等，都需要國家中心城市帶動。此外，還有一些重要的區域發展戰略，比如京津冀一體化戰略、『一帶一路』戰略、長江經濟帶戰略，都離不開國家中心城市的引領作用。」

為了讓國家中心城市更好地承擔國家戰略，清華大學建築學院教授尹稚建議，將來對國家中心城市進行政策干預。

今年初，他的團隊在《北京城市規劃》發表了一篇題為《基於國家戰略視野的國家中心城市建設》學術文章。

在這篇文章中，尹稚認為，國家中心城市的發展，需要從國家層面進行整體戰略布局和政策干預。干預的重點是促進國家中心城市的高端要素集聚、國際門戶開放、科技創新驅動、文化軟實力打造、環境品質提升、體制機制創新、中心城市與所在城市群的協同互動。

尹稚還列舉了幾種主要的干預手段，比如設立國家級重大政策改革區、投放國家級重大建設項目、扶持國家級重大戰略資源等。他認為，只有這樣，才能確保國家戰略意圖、戰略路徑和戰略理念得到有效落實。

（實習生呂銀玲對本文亦有貢獻）

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