土耳其修憲公投，能否入歐盟在此一舉？

天下 04-15

2017年4月16日，土耳其將迎來一次全民公投，決定由現任總統埃爾多安及執政黨正義與發展黨（AKP）提出的憲法改革方案是否通過。如果公投結果通過這個方案，土耳其的憲法將會大幅修改，這將對土耳其的歷史產生重大的影響。在土耳其此次公投之前，我們做了簡單的梳理，讓大家提前了解一下這個公投是怎麼回事？

1. 土耳其政治制度是啥樣的？

土耳其政治是以議會制代議民主制的共和體製為框架（也就是議會制），奉行多黨制，土耳其總理是政府的領導人。土耳其的政治體制以分權為原則，行政權由政府行使，立法權則屬於政府及土耳其大國民議會，司法則獨立於行政及立法。現行的憲法在1982年11月7日起實施，憲法奉行世俗主義。

2. 現行憲法為什麼是1982年的？那年發生了什麼？

1980年4月，土耳其選舉期間，由於左右勢力勢均力敵，選舉曠日持久，經濟形勢每況愈下。同年9月12日，土耳其武裝部隊總參謀長科南·埃夫倫發動武裝政變，宣布解散議會和內閣，成立國家安全委員會，接管國家權力。埃夫倫將軍自任國家元首，建立軍政府。國家安全委員會被視為1982年土耳其憲法的延伸，這部憲法是1980年土耳其軍事政變所改編，為的是轉移平民政治的權利。現行的土耳其憲法是於1982年11月7日在土耳其軍政府時期通過全民公投所批准的，是共和國第三部憲法。憲法規定：土耳其是民族、民主、政教分離和實行法治的國家，大國民議會是最高立法機構。實行普遍直接選舉。1982年憲法是土耳其最後一次也是最為暴利的軍事政變的產物，主要是為了遏制伊斯蘭主義政黨力量上台執政，在該憲法中，軍隊領導人被賦予了極大的參政權，政黨的活動大大受限，總參謀長除了有決定軍隊全部事務的權力以外，在日常國家事務中也可以直接或間接同政府機關部門聯繫工作。因此憲法中有很多限制因素也非常缺乏合法性，所以土耳其各政治集團都認為該憲法無法保障基本的權利。

3. 總統在土耳其國家政治中的地位是什麼樣的？

土耳其總統是土耳其共和國的國家元首兼軍隊最高統帥，現在其政治權力屬於象徵性的，但有權否決法案、解散議會、重新舉行選舉，在2014年前，總統由議會選舉，任期7年，不得連任。

2007年10月21日，土耳其全民公決通過憲法修正案，這項憲法修正案將現行的議會選舉總統制改為兩輪投票制的全民直選，2014年8月，擔任了11年總理和正義與發展黨黨首的埃爾多安通過全民直選當選土耳其第12任總統，算是初步成功上演了普京模式。自2014年起，總統任期由7年降至5年，可以連任一屆。若埃爾多安可以連任，他的任期降到2024年，這段時期正好覆蓋了土耳其實現百年夢想的階段，到時候埃爾多安可以在土耳其的歷史上留下自己的政治名望。

4. 埃爾多安為什麼要在4月16日進行修憲公投？

2015年12月23日，埃爾多安在安卡拉他那豪華的總統府會見了一些農村領導人，在談到總統制的時候，他強調，人們需要就此進行討論：「既然今天世界上的大部分發達國家都是總統制，我們為什麼要害怕、放棄和逃避它呢？『總統』這個事已經成為我們人民的清晰且強烈的要求。」

簡單來說，土耳其再度提出總統制，最主要的原因是埃爾多安認為條件成熟了。埃爾多安認為，在土耳其的內政和外交上，他的政權都得到了鞏固。按照埃爾多安自己的說法，現在的土耳其實際上已經是總統制了，他在黨內和國內的威信都無人可以撼動，所以修憲的法律程序推動起來會很快。

土耳其最近幾年經濟下滑，國內的矛盾增多，特別是恐怖主義襲擊和民族分裂的勢力上升，這種情況下，民眾求穩的心態存在，希望有一個強權的政府、一個以埃爾多安為代表的強權政府來維持國內秩序、保障國家穩定。另外，敘利亞難民問題為土耳其爭取加入歐盟創造了有利的外部環境，重啟入盟談判對土耳其而言是一個來之不易的進步，尤其是過去，反對派對正義與發展黨的保守性予以攻擊，說它在加入歐盟的問題上毫無作為。因而埃爾多安從議會制轉向總統制的努力，在民眾中是有支持率的。

再加上2016年7月土耳其發生未遂軍事政變後，國家進入緊急狀態，這使得埃爾多安可以通過頒布法令來領導內閣、統治國家，議會和司法監督的功能減弱。實行全民公投的憲法修正案實際上將總統已經承擔許多緊急權力常態化。

自去年未遂的軍事政變之後，土耳其的獨立媒體一直處於沉默狀態，2016年以來已有160多家媒體和出版社被關閉，目前有超過120名記者和媒體工作者被判入獄。超過十萬名公務員在沒有經過正當程序的情況下被立即解職或暫停履職，其中有超過4.7萬人在監獄等待審判。他們面臨參與政變或恐怖組織的指控。他們被認為參與「葛蘭運動」，這一運動被土耳其政府定義為恐怖組織，或是參與了政府認為與持有武裝的庫爾德斯坦勞動黨(PKK)有關的庫爾德政治行動。這些「囚犯」包括反對黨人民民主黨（HDP）（親庫爾德族）的兩個領導人和11位該黨派的其他議員。

這種情況嚴重限制了憲法修正案公開辯論和議會中所有民選黨派政治辯論的可能性。法庭還收押了數以百計的庫爾德政黨官員等待審判，若未被收押他們或將在土耳其東南部舉行公民投票運動，反對修改憲法。一名來自極右翼反對黨民族主義行動黨（MHP）的政治家在反對「Yes運動」（支持修憲）時遭到實質的攻擊。由政府和埃爾多安本人領導的「Yes運動」主宰了土耳其的公共空間、印刷媒體和電視報道，這意味著在公民投票前沒有任何公平的競爭環境。

如今的土耳其，新聞工作極端不利，不斷加劇的貧困和片面的公開辯論都使得外界對土耳其能否組織一場有意義的、具有包容性的民主全民投票和憲法修正案的可取性產生了質疑。

5. 若公投結果通過修改憲法，土耳其將有哪些變化？

對於土耳其政治機構來說，這將是自1946年引入多黨制選舉體系之後政治機構發生的最大變化。原本象徵性較強的土耳其總統一職，將成為實權領袖，同時擔任國家元首和政府首腦。原本作為權力運轉中樞的土耳其總理一職將遭廢除，未來每屆總統和國會的選舉將同時舉行，進一步強化總統對國會選舉和人事運作的布局能力。

未來總統有權組建政府並任免各部部長，在總統之下設兩名副總統協助總統工作，條款還規定總統將由選民直接選出，直接對選民負責，而不是之前的對議會負責。此外條款還對議會的監督許可權重新進行了定義，議會的質詢聽政權將被取消，取而代之的是議會調查辯論和書面質疑等方式，議會是否有彈劾總統的權力仍在討論中。擴權後的土耳其總統，還可宣布國家緊急狀態、代表政府向議會提出預算案，並可在擔任總統後，繼續參與政黨活動，更名正言順地領導黨務運作。相形之下，修憲方案中的國會監督、質詢職權則被限縮。

此外，總統對司法機構的管理權以及對法官和檢察官任命的管理權都將有更多權力，禁止總統與正式黨派聯繫的禁令將被取消。土耳其的法院已經受到政治影響，這些變化將進一步降低司法獨立性。

2019年11月舉行的總統和議會選舉之後將會發生進一步的變化，總理將被廢除，進一步的變化將會生效。總統將有權獨立決定任命或撤銷副總統，部長和高級官員。總統可以通過頒布法令進行立法，並在沒有議會批准的前提下獲得總統的預算。總統有權解散議會，召開議會，進行總統選舉。總統任期五年，可以連任一屆，如果議會在第二任期結束之前解散，那麼總統可以連任至第三個任期。

6. 既然土耳其入盟為埃爾多安提供了有利的外部環境，若公投結果通過憲法改革，土耳其入盟的進程將會怎樣？

首先作為一個穆斯林人口接近8千萬的大國，歐盟應該不會接受它成為完全成員國。另外歐盟內部有德法兩國的平衡力量，土耳其加入會打破這種平衡，因此歐盟也會進行慎重考慮。雖然通過此次修憲，土耳其將更符了哥本哈根標準——加入歐盟的政治門檻標準，但是2017年3月13日，憲法諮詢機構歐洲理事會威尼斯委員會發布了對土耳其憲法修正案的意見，認為修憲將「導致行政權力過於集中在總統手中，削弱議會的控制權」，修憲將「在土耳其引進缺少必要的監督和制衡機制的總統制政體，削弱司法權力，因而難以避免土耳其成為專制國家」。3月中旬，土耳其官員前往多個歐洲國家，呼籲生活在當地、擁有投票資格的土耳其人在修憲公投中支持改制。但這些土耳其官員的拉票活動在歐洲多國遇到了阻礙，德國荷蘭先後禁止土耳其高管入境宣傳公投，奧地利的四個城鎮10日也取消了擬在當地舉行的土耳其憲法公投造勢活動。土官員在歐洲多國拉票遇阻不僅引發了土耳其與這些國家之間的「口水仗」，也為土耳其與歐洲的關係前景投下了陰影。

埃爾多安3月25日宣布，可能會在4月16日修憲公投結束後，再舉行一次公投以決定土耳其是否繼續謀求加入歐洲聯盟。目前看來，若公投結果通過修憲，土耳其入盟的進程或許會更加艱難。

7. 你可能還想看看現在的土耳其大街上因為公投有怎樣的氣氛？

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