當年對釣魚島提出「擱置爭議、共同開發」錯了嗎？ | 短史記

文史 04-24

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「擱置爭議，共同開發」始末

文 | 諶旭彬

釣魚島糾紛開始於50年代，但當時糾紛的核心是台灣當局與琉球地方政府；1971年日美簽訂沖繩歸還協定，大陸與日本才逐漸超越台灣與琉球，成為釣魚島糾紛的主體雙方。70年代恰值大陸外交政策大轉折，試圖聯合美日對抗蘇聯以獲取國家安全保障。釣魚島問題上的「擱置爭議，共同開發」原則，即產生於這樣一種特殊的時代背景下。

最早出處

「擱置爭議」政策的最早出處，就目前所披露的資料而言，應該是1972年7月28日周恩來同日本公明黨領袖竹入義勝之間的一次會談。據日本霞山會出版的《日中關係基本資料集：1949年-1997年》記載，周恩來在會談中明確表示：

「釣魚島問題沒有必要涉及，和恢復邦交這個大問題相比，它就算不了什麼問題嘛。」

稍後的1972年9月27日，周恩來與來訪的日本首相田中角榮談話時，再一次重申了中方暫時擱置釣魚島問題的討論的態度。據曾擔任外交部顧問，深度參與中日邦交恢復工作的日本問題專家張香山回憶：

「關於這個（釣魚島）問題，是在（中日）第三次首腦會談快要結束的時候談起的，雙方只是表個態就不談了。當時田中首相說：我還想說一句話，我對貴方的寬大態度很感謝，借這個機會我想問一下貴方對『尖閣列島』(即我釣魚島)的態度如何？周總理說：這個問題我這次不想談，現在談沒有好處。田中首相說：既然我到了北京，不提一下，回去會遇到一些困難。現在我提了一下，就可以向他們交待了。周總理說：對！就因為那裡海底發現了石油，台灣拿它大作文章，現在美國也要作這個文章，把這個問題搞得很大。田中說：好！不需要再談了，以後再說。總理也說：以後再說，這次我們把能解決的基本問題，比如兩國關係正常化問題先解決。這是最迫切的問題。有些問題要等到時間轉移後來談。田中說：一旦邦交正常化，我相信其他問題是能夠解決的。」（《中日復交談判回顧》，載《日本學刊》1998年第1期）

日本霞山會出版的《日中關係基本資料集：1949年-1997年》輯錄的周恩來談話資料，與張香山的回憶大致相同，周恩來說：

「我們不要在這裡為它（釣魚島）爭論了。畢竟，在地圖上，它們是你幾乎找不到的幾個小點。它們之成為問題，只不過是因為它們周圍發現石油而已。」日本方面似乎也不願意因為糾纏於釣魚問題而阻礙中日邦交正常化，外相大平正芳的看法很有代表性：「作為外相在中國逗留了一周，領土問題沒有被提出。中日雙方都沒提出領土問題。我認為這是正確的。」

「中日同盟反蘇」

關於中日邦交正常化，有一個比較奇特的事實：它實際上分了兩步走，1972年兩國公布了一份《聯合聲明》；延至1978年，又簽訂了一份《中日和平友好條約》。為什麼有了一份《聲明》還不夠，還要有個《條約》？為什麼《聲明》和《條約》不能合二為一？為什麼二者簽訂的時間相差六年之久？這些都是亟需檔案解密才能回答的問題。

不過在現有資料的基礎上，也大致可以得出一種較為可靠的解釋。1973年2月，毛澤東在會見來訪的美國國家安全事務助理基辛格時曾提出：

「我跟一個外國朋友談過，我說要搞一條橫線，就是緯度，美國、日本、中國、伊朗、土耳其、歐洲」，「只要目標相同，我們不損害你們，你們也不損害我們」，共同對付蘇聯。

1974年，毛澤東在會見日本來訪者時又說：

「我看，美國、日本和中國，連巴基斯坦、伊朗、土耳其、阿拉伯世界、歐洲都要團結起來，一大片的第三世界要團結。」

毛澤東的「一條線」策略，實際上是想構築一條聯合反蘇的同盟，以此抵禦蘇聯的對華威脅。日本是這一構想中極其重要的一環。換句話說，

《聯合聲明》起到的是確立兩國邦交正常化的作用；而《友好條約》的作用，則是確立一種「中日對蘇同盟」。

「擱置論」與《中日友好條約》

《友好條約》遲遲不能簽訂，恰恰在於日本認為其中的「反霸條款」有以「中日同盟」的姿態直接針對蘇聯的嫌疑。如灘尾弘吉就曾公開聲言：

「條約中寫進反霸條款與迄今為止政府的日中是日中，日蘇是日蘇的主張相悖」；「日本捲入中蘇對立將導致亞洲的不穩定和緊張」。

日本政府基於同樣的理解，在談判中堅持認為不應該把日中和約變成「對蘇防衛條約」。而中方則竭力解釋「反霸條款」沒有針對蘇聯的意思，堅持要將其全部寫入條約；日方轉而要求在條約中明確解釋反霸條款「不是針對特定的第三國」，中方則表示表示「任何解釋實際上都是後退」，堅決拒絕日方的建議。

在這一漫長的談判期間，釣魚島問題成為了日本政府用來逼迫中國讓步的籌碼。

灘尾弘吉曾堅持要求把中國承認日本對釣魚島列嶼的主權作為簽訂《友好條約》的先決條件之一。

在中國方面，1976年毛澤東去世，「一條線」構想的實施實際上已經停頓，中方在「反霸條款」問題上已獲得較大的騰挪空間。1978年重開談判後，因為中方基本接受了日方的要求——在把反霸條款列入條約的同時，明確寫明「本條約不影響締約各方同第三國關係的立場」——《中日和平友好條約》得以迅速簽訂。

如日本國內呼聲所願，日方談判代表1978年8月10日在北京確實提到了釣魚島問題。時任副總理的鄧小平則重複了周恩來1972年的擱置論：

「我們兩國並不是不存在一些問題，比如你們說的尖閣列島，我們叫釣魚島的問題，還有大陸架的問題。在你們國內不是也有一些人企圖挑起這樣的事情來妨礙中日和平友好條約的簽訂嗎？這樣的問題不要牽扯進去——擱置它 20 年、30 年嘛！」

稍後的10月25日，訪日的鄧小平在記者招待會上再次回答了日本記者提出的「尖閣列島」歸屬問題。鄧小平說：

「『尖閣列島』我們叫『釣魚島』，這個名字我們叫法不同，雙方有著不同的看法，實現中日邦交正常化的時候，我們雙方約定不涉及這一問題。這次談中日和平友好條約的時候，雙方也約定不涉及這一問題。倒是有些人想在這個問題上挑些刺，來阻礙中日關係的發展。我們認為兩國政府把這個問題避開是比較明智的。這樣的問題放一下不要緊，等十年也沒有關係。我們這一代缺少智慧，談這個問題達不成一致意見下一代總比我們聰明，定會找到彼此都能接受的方法。」（據日本霞山會出版《日中關係基本資料集：1949年-1997年》）

圖：1978年鄧小平訪日，在記者招待會上，詼諧雄辯

媒體：「擱置爭議」論很明智

與今天的民間輿論不同，70年代的港台媒體，普遍認為「擱置爭議」策略是相當明智的選擇——這當然是因為當年的媒體身在其境，了解當日的事件背景的緣故。譬如，香港《明報》1978年5月23日曾以《鄧小平談釣魚島》為題發表社論，其對「擱置爭議」論的評價相當中肯。文章說：

「鄧小平於十九日接受美國合眾國際社二十五位編輯和發行人的訪問時，談到了許多當前的中國及世界大事一。…….最引起海外華人關注的，相信是下面這幾句話，他說，日本對釣魚島享有主權的說法是站不住腳的。兩國已同意押後，在商討和約時不討論這一問題。中國認為，這問題將來很容易解決。

「我們十分歡迎鄧小平以中共中央副主席的身份，在釣魚島的主權問題上表示了如此明確的態度，鄧小平的聲明，……認為日本的主張站不住腳，那自然便是說，中國對於釣魚島享有主權的說法站得住腳；兩國暫時不討論該群島的主權問題，那也很好，國際間的領土爭議是長期性的事，既不可能、也不需要在最短期間急謀解決，何況該群島上並無人居，盡可在適當時機，以和平方式謀取合理解決。我們認為必須堅持一個原則：釣魚島是中國的領土，鄧小平既有這樣明確的表示，那就令人滿意了。中國政府決不會放棄本國的領土。

「他說這問題將來很容易解決。那是甚麼意思？鄧小平沒有詳加分析，也沒有暗示為甚麼很容易解決。在一般情況下，國際間的領土爭執極不容易解決，除了兵戎相見，在戰爭上一決勝敗之外，單靠談判實在很難取得協議，而中日之間，雖然絕無為釣魚島打上一仗之意。猜想起來，鄧小平說這段話時，心中極可能會想，比之中蘇大戰的勝敗，釣魚島實在微不足道。」

日本政府不願承認「擱置爭議」

雖然鄧小平說「實現中日邦交正常化的時候，我們雙方約定不涉及這一問題。這次談中日和平友好條約的時候，雙方也約定不涉及這一問題」，但日方並不認為這等同於「擱置爭議」。1975年10月22日，日本民社黨議員佐佐木良作在眾院預算委員會上，曾就「擱置爭議」問題質詢日本外相宮澤喜一。

佐佐木：平澤（的）論文說，在締結日中和平友好條約談判中，已達成默契，即關於尖閣群島(指我釣魚島等島嶼)問題，在條約中不談及，而把它擱置起來。請問外交當局，情況是否如此？

宮澤：關於平澤論文所作的結論，我們不能同意，這是自不待言的。關於剛才你指出的尖閣群島問題，平澤論文的認識，與我們不同。從我們來看，那是錯誤的認識。下述事實是不存在的，即：以(把尖閣群島)擱置起來的形式進行日中和平友好條約談判。

佐佐木：在日中間進行的談判中沒有把這個問題擱置起來，是這樣嗎？

宮澤：尖閣群島從明治二十八年以來就是我國的固有領土，現在仍置於我國有效的施政權下，因此，談判中完全沒有談論這個問題。

換言之，

日本政府並不認可中方的「擱置爭議」；只承認在談判中「完全沒有談論這個問題」——承認「擱置爭議」，即意味著日本政府承認在釣魚島主權問題上「存在爭議」，這形同中了中方圈套，從「尖閣群島從明治二十八年以來就是我國的固有領土」這一立場上大幅退縮。這是日本媒體對「擱置爭議」高度敏感、日本政府亦視之為絕不能承認的雷區的核心原因。

緣此，日本外務省官員1978年10月25日的公開講話，態度非常明確：「（鄧小平對釣魚島的意見）的確講得非常清楚。不過，只有擱置起來這句話是多餘的」。日本《產經新聞》認為：這表明外務省人士「擔心今後圍繞這一講話將在國內產生越來越大的影響」——事實上，這一影響已然產生，日本政府及民眾在今天已經無法再像70年代那樣，無視中國對釣魚島的主權要求了。

日媒常批日本政府「迎合擱置論」

70年代的中國，既需要與日本邦交正常化，又無力改變日本實際控制釣魚島的現狀，除「擱置爭議」外，其實別無更好的辦法。但對日本政府來說，「擱置爭議論」則是一個絕不能觸碰的雷區；儘管歷屆日本政府都不承認就「擱置爭議論」與中方達成過任何共識，但每次釣魚島危機，日本政府的剋制行為，都不可避免地被國內媒體扣上「迎合擱置論」的帽子。

如1996年釣魚島衝突，起因於日本民間政治組織上島擅設燈塔，日本政府最後採取的平息衝突的措施是在法律層面不批准這些燈塔。日本《產經新聞》因此刊文指責政府：

「政府在24日的日中外長會談中表明了這樣的方針：實際上不批准東京都內的政治組織在尖閣群島(釣魚島)設置的燈塔。其背景在於(日本政府)有這樣一種考慮：不要使事態進一步擴大。但可以說，這表明了這樣一種現實：對日本來說，只有採取擱置問題這一對策。不可否認，這是對華『認輸』的外交。關於燈塔，中國方面指出：『中國一直採取非常克制的態度。不過，很多中國人對建築非法設施作出了強烈的反應。』並要求日本方面通過撤消燈塔來收拾事態。日本方面也基於如下立場指出，採取了『力所能及的措施』(外務省人士語)。這種立場是，『作為法治國家來說，政府不能拆除私有土地上的燈塔』(政府人士語)。於是決定了不批准燈塔的方針。不過，這次又在不承認日本實際上控制著(尖閣群島)的情況下，擱置尖閣群島的主權問題。作為結果來說，是追認了1978年曾任副總理的鄧小平所提出的『擱置』主張。中國方面再三通過海洋考察船等侵犯領海，此外，還根據『把歷史認識問題也聯繫在一起的長期戰略』(執政黨議員語)加強了確保權益的姿態。而日本方面卻沒有具體對策，這是實際情況。似乎可以說，如果僅僅是擱置(主權)問題，那麼，從結果來看，就是損害了國家的利益。」（《日中外長會談——擔心事態進一步發展，因而擱置尖閣群島的主權問題》，1996年9月25日）

「共同開發」論之由來

據外交部條約法律司一秘肖建國所撰寫的《東海爭議海域共同開發歷程回顧》一文介紹，「共同開發」的理念，源於東海爭議海域的油氣開發。從70年代開始，日本先後與韓國、台灣多次協商洽談擱置有爭議領土和大陸架，共同開發東海油氣田的方案。但因涉及損害中國利益，屢遭中方反對和阻止。為了應對中方的抗議，日本於1978年8月提出了中日共同開發的主張。當時的日本外相園田在參眾兩院外務委員會上表示了中日聯合開發包括釣魚島周圍在內的大陸架的想法，他說：「由日中合作搞為好，如果(對方)正式提出商談，將以向前看的姿態進行處理。」

其時，正值史上著名的「第二次石油危機」。日本寄希望於在在油氣資源儲量豐富的東海開闢新的油源，1979年5月，鄧小平會見日本自民黨眾議員鈴木善幸。鈴木說：日本準備在渤海灣同中國合作開發石油。如中國還願意在其他地區合作，我們也可以。鄧小平敏銳地回答道：可在不涉及釣魚島領土主權的情況下，雙方搞共同開發。稍後，1979年6月17日，李先念在會見日本社會黨友好訪華團時又說：「日本有人提出在此地區(指釣魚島)共同開發怎麼樣?我們認為可以，不涉及主權問題。」同月，中方又通過外交渠道，正式向日本提出共同開發釣魚島附近資源的設想。「擱置爭議、共同開發」這一理念，第一次正式結合到了一起。

日媒對「共同開發

論

」很擔憂

鄧小平以及當時的中國政府為什麼會如此積極地推動在釣魚島周邊海域「共同開發」？1979年7月24日《朝日新聞》的一篇名為《在領有權問題上與中國有分歧，政府內部對共同開發尖閣群島產生警惕論》的報道有切中實際的解讀：

「關於日中兩國議論紛紛的『共同開發』尖閣群島附近海底油田的設想，政府內部很重視日中兩一國各自持有不同的想法，對於早日實現這一設想，出現了警惕論和慎重論。外務省已訓令駐北京大使館注意中國方面的意圖。

「關於共同開發尖閣群島附近海底油田的設想，日本在七月十日的內閣會議上，已由園田外相同意森山運輸相提出的方案的形式表面化。但是，正如園田外相在內閣會議後所表明的那樣，『中國方面也非正式地試探過，中國政府的幾位最高幹部，從五月到六月已向訪華的日本政界、經濟界要人就『共同開發』的設想進行了工作。』

「在政府內部，所以對中國方面的提案涉及領有權的意圖投以警惕的目光，第一，這些中國政府首腦的發言中，明確地闡述了這樣一個基本立場，即指定『尖閣群島附近』的地區，同『領有權是不同的』問題」。鄧小平副總理曾說過，『尖閣問題放它二十年三十年，留待下一代去解決』。同過去這種慢慢來的姿態相比，居然擺出了在『尖閣群島附近』的特定地區急於進行共同開發的姿態，使人感到中國的姿態有了明顯的變化。

「第二，中國政府首腦的一系列發言，是在五月末沖繩開發廳對尖閣群島的開發利用進行調查以及中國方面對此提出抗議之後緊接著開始的。政府內部有這樣的推測：『

在領有權問題上，中國鑒於日本具有積累的有效統治，於是改變戰術，拿出共同開發石油的辦法造成事實上『共有』的狀態。

』此外，『渤海灣方式』，是中國在開發領海內的海底油田時，由日本在資金和技術方面予以合作並以生產的石油供給日本的方式，

把這種方式適用於尖閣群島的附近，無寧說使人感到中國方面的主張是，在承認中國對這些島嶼的潛在主權的情況下來共同開發。

「第三，從中國開發石油的現狀看，急於在尖閣群島附近著手的必要性很小。中國估計存在著蘊藏量互大的陸地油田，應最優先地開發這些油田。只是這些油田離中蘇國境太近，因此想同時開發海底油田。日本專家認為，渤海灣的日中共同開發，英國系統的國際石油資本在黃海的勘探，以及美國系統的國際石油資本在南中國海珠江口的勘探，都剛剛開始，目前沒有餘力進行其他(開探)。

「據認為，大平首相、園田外相等政府上層人士的基本判斷是，在東中國海也給中國以較多的權利的情況下，及早地進行『共同開發』，是上策。

「正是因為這樣，政府內部才提出了離間性的警惕淪。他們認為，

尖閣群島附近的『共同開發』，將成為日中友好的政治上的象徵，因此在尖閣群島的領有權問題上很有可能出現迫使日本讓步的事態。

」

日本政府拒絕「共同開發」釣魚島

正因為意識到了「共同開發」釣魚島海域，會打破日本對釣魚島的獨家實際控制，進而改變中日在釣魚島主權問題上的被動與主動關係，日本拒絕了中方的提議。

據1979年8月1日新華社東京電：日本外務省認為擱置領有權而進行聯合開發，不僅會招致國內反對，而且會給蘇聯「可否擱置領土問題而進行締結睦鄰友好條約談判」以借口，認為擱置領有權而進行聯合開發，在外交政策上是拙劣的——值得一提的是：蘇聯為了打破外交孤立的局面，當時恰恰也在謀求與日本實現關係正常化，為此甚至不惜將與日本存在主權爭議、而由蘇方實際佔領的北方四島拿出來，提議與日本進行「共同開發」；而日本則一度寄希望於抓住蘇聯外交上的困境，逼迫蘇聯放棄北方四島，而未接受其「共同開發」提議。日本之所以拿蘇聯為擋箭牌拒絕中國，恰恰也正是擊中了中國當時反蘇現實無可扭轉的軟肋。

1979年8月，日本駐華大使吉田健又提出：不要提尖閣列島共同開發，應在該島以西「有希望的儲油區」進行共同開發，或在日方划出的中間線兩側，各划出同等面積的區域進行共同開東海爭議海域共同開發。

9月7日，園田外相在內閣會議上說：尖閣列島(即我釣魚島)是日本的固有領土，不認為是有爭議的地區，談不上把尖閣列島的領有權擱置起來。

日本嚴防中國以任何形式對釣魚島進行實際滲透的態度顯而易見。

而1980年之後，在不談釣魚島附近共同開發問題的前提下，日本政府還曾多次表示願意聯合開發東海其他海域大陸架油氣資源。

結語

在領土爭端問題上，當拋棄不切實際的喊打喊殺，以冷靜和理性來思考問題。

鄧小平時代針對釣魚島所提出的「擱置爭議、共同開發」策略，自有其在特定時代背景下的深思熟慮。今人不能體察這種時代背景與深思熟慮，而對該政策妄加批評，是非常令人遺憾的事情

——至於

「擱置爭議，共同開發」論在今天是否仍然適用，則是另一個問題，已超出了本文論述的範疇。

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