這裡的石油如此豐富，但為何經濟卻衰退落後？

據媒體報道，當地時間4月25日凌晨2時，土耳其戰機轟炸了位於伊拉克辛賈爾地區和敘利亞東北部卡拉庫克山區的庫爾德武裝。土耳其軍方聲明稱，空襲打死了70名與庫爾德工人黨有染的武裝分子。

庫爾德問題一直是土耳其埃爾多安政府面臨的最大考驗之一，但多年來，土耳其與伊拉克庫爾德人卻一直保持著良好的聯繫。2014年土耳其與庫爾德自治區達成能源合作，2014年1月，庫爾德自治區至土耳其的石油出口管道竣工。

這看似為庫爾德地區落後的經濟帶來了發展機會，卻實際上加深了伊拉克中央政府和庫爾德自治政府之間的矛盾，導致伊拉克中央政府對庫爾德自治區實施經濟制裁，使庫區經濟在2005年後短暫的繁榮後進一步衰退。

庫爾德地區經濟狀況如何，又為何一直處於相對落後狀態，後文將進行淺析。

橙色表示伊拉克庫爾德自治區

橙色線條表示庫爾德人聚居區

橙色圓點表示庫爾德自治區外有大量庫爾德人聚居的城市

來源：oilandgas360.com

伊庫爾德地區的經濟概況

第一次世界大戰後，奧斯曼土耳其戰敗，1920年的巴黎和會為處置奧斯曼帝國領土而簽署了《色佛爾條約》（Treaty of Sevres），決定建立自治的「庫爾德斯坦（Kurdistan）」。

1923年，《色佛爾條約》被《洛桑條約》（Treaty of Lausanne）取代，取消庫爾德自治，奧斯曼帝國的庫爾德斯坦被一分為三，分屬土耳其、伊拉克、敘利亞，如今庫爾德人分布在中東四個國家土耳其、伊拉克、敘利亞和伊朗。

1932年，伊拉克成為一個獨立的國家，伊拉克庫爾德人被迫接受巴格達中央政府的統治。但從伊拉克建國起，到2005年「庫爾德自治區（Kurdistan Region of Iraq, KRI）」成立，再到如今，庫爾德自治區政府（KRG）和巴格達政府之間在政治上的分裂一直存在，矛盾尖銳，伊拉克經濟也未能實現一體化。

2005年庫爾德自治區成立後，庫區經濟有過繁榮期，私人投資、旅遊業都發展迅速。但庫爾德自治區90%的財政預算都來自巴格達中央政府的撥款支持，其主導的公共服務項目（如2010年開始的高等教育獎學金項目「Human Capacity Development Programme」）也都在中央政府的支持下進行。

伊拉克庫爾德地區經濟的脆弱性在於其結構單一，除了中央政府的財政撥款，主要依靠石油收益支付巨大的公共設施費用、政府僱員和軍隊士兵工資，以維持庫爾德地區的正常運轉。

相對於伊拉克其他地區，庫爾德自治區油氣儲量豐富且人口較少，吸引了來自土耳其、歐洲、加拿大、美國、中國、印度、俄羅斯和阿聯酋等國家的油氣公司投資開發。特別是在2014年，庫爾德武裝在對抗「伊斯蘭國（ISIS）」的戰鬥中奪下了伊拉克北部的石油重鎮基爾庫克，擁有了伊拉克北部的最大油田。

2014年1月，庫爾德自治區至土耳其的石油出口管道竣工，這條管道從自治區首府埃爾比勒（Erbil）西南部的胡爾馬拉（Khurmala）開始，全長250公里，通向伊拉克、土耳其邊境，最終連接到地中海港口傑伊漢（Ceyhan）。

伊拉克油氣管道

來源：US Energy Information Admin.

2014年底，為對抗日益壯大的極端組織「伊斯蘭國」，伊拉克中央政府與庫爾德自治政府簽訂新的能源協議。

協議規定從2015年開始，庫爾德地區每天將其出產的55萬桶原油通過伊拉克國家石油銷售局出口國外，其中30萬桶經過庫爾德地區和土耳其之間的油管出口，中央政府則會恢復將國家財政預算的17%劃撥該區。伊拉克政府仍然控制著庫爾德自治區的油氣收入，但該協議確定了庫爾德政府對其油氣資源的獨立開採銷售權。

庫區到土耳其石油管道的建立、以及協議的簽署看似為庫爾德自治區擺脫中央政府經濟制裁提供了機會，實際上卻給了中央政府削減對庫區財政撥款的提供了理由。庫爾德自治政府和中央政府關於如何分配其石油收益依然爭議不斷，中央政府始終不承認外國石油公司在庫爾德地區開發油氣的合法性，並削減劃撥給庫爾德地區的財政預算，對其實行經濟制裁。

2015年7月，庫爾德自治區停止向伊拉克輸送石油。庫區中央政府所支付的費用太少，而伊拉克中央政府則表示，石油收入占伊拉克經濟預算的90%，國際油價下跌，而庫爾德地區輸油太少，對解決中央政府面臨的經濟危機助益不大。

由於巴格達中央政府財政撥款的下調，伊拉克庫爾德地區的經濟再次陷入衰退。在此情況下，庫爾德地區經濟開始依賴其餘土耳其之間的石油管道，如果恐怖襲擊或土耳其政局動蕩等原因對該管道造成破壞，庫區經濟都將遭到嚴重打擊。

經濟落後的原因

不管是自治區成立前後，還是與土耳其之間的石油管道建立前後，庫爾德地區的經濟一直相對落後。而「非公民社會」傳統（Uncivic tradition）、權力尋租（Rent seeking）、權力集中化（Centralization）三者的惡性循環是導致經濟落後的原因。

1、伊拉克庫爾德自治區沒有公民社會傳統，這影響了其經濟政策制定和財政預算分配。伊拉克和其他中東國家一樣，其版圖是一戰後人為劃定的，民眾並沒有多少國家認同感。庫爾德人也一樣，依然固守其宗教、民族和部落傳統，庫爾德自治區社會並不是公民社會。

「公民社會」的特徵是民眾積极參与公共事務、人人都有平等的權力和義務、維護社會公共利益。此處需要區分的三種利益是集體利益（collective interest）、公共利益（common interest）、個人利益（self-interest）。

集體利益是某個社會群體的利益，如宗教、世俗化或部落群體，群體中的個人都為了自己的群體服務，個人利益和公共利益通常不被接受；公共利益要求各個群體利益互相協調，滿足社會整體穩定的需求，比如民主國家的領導人想要連任就要得到最多數的選票，而不可能在多數民眾的反對聲中繼續其執政生涯；個人利益則是個人自由，它是刺激國家財富增長的動力，但它和公共利益並不總是一致，可能促進也會損害公共利益。

在公民社會，政府維護公共利益，腐敗不被接受因此政府效率更高，公民也信任政府，社會中不同社群之間橫向的合作與團結更多，領導人換屆也相對更和平。

而在「非公民社會」，縱向的依賴與控制則更多，不同社群之間傾向於彼此攻訐，極端保守的維護自己群體的集體利益，而不能容忍異見。

在庫爾德地區，由於公民社會傳統的缺失，宗教、民族、部落的集體利益和與此一致的個人利益依舊影響著該地區民眾的群體認同，城市更多「為真主」而非「為人民」建立。這影響著經濟政策的制定和執行，尤其影響公共財政預算的分配。

例如，伊拉克庫區對宗教群體的財政支持要大於對公共教育的投入，政府的宗教事務部門每年可得比教育部門更多的財政撥款，約有近一萬五千人的工資由公共財政負擔。2004年，庫區建有3878座清真寺，2012年時上升到4770座，而學生們還在一些老舊的建築里上課。

此外，為維護傳統觀念和集體利益，庫區提供了五百萬第納爾（IQD，伊拉克貨幣）無息貸款支持民眾早婚，2003年時約有1399人申請結婚貸款，2012年時增加到近6萬人，這進一步增加了庫爾德地區的生育率，也給政府在提供住房和護理方面施加了財政壓力。

伊拉克庫爾德人

來源：IPI Global Observatory

2、「非公民社會」里為了集體利益和個人利益，忽視公共利益的傳統觀念導致了權力尋租，極大的損害了庫爾德地區的經濟發展。政府官員利用權力將人員從私有部門調入公共部門，任人唯親，使得公共財政開支巨大。

此外由於沒有相應的懲罰措施，政府領導人為了其任期內的短期利益可以犧牲國家的長遠發展，因此庫爾德政府財政超支現象嚴重。2007年時，庫爾德政府的稅收和關稅收入約合1.5億美元，2014年達到7億美元，而巴格達中央政府給庫區的財政撥款在2007年和2014年分別是50億和120億美元。

可以看出，庫爾德自治區的財政來源主要還是依靠伊拉克中央政府，自身能力有限。而庫區政府和中央政府關係並不牢靠，一旦中央政府削減撥款或進行經濟制裁，庫區經濟遭受的打擊會是巨大的。但政府官員並不考慮這一點，其權力尋租導致庫區政府財政開支依然巨大，這給庫區經濟的長遠發展埋下隱患。

3、「非公民社會」的傳統使得權力尋租和腐敗滋生，而後同權力尋租一起進一步加深了權力的集中化，產生了中央集權的政治與中央控制的經濟。

一方面，伊拉克整體的權力集中於中央政府。巴格達中央政府不僅對伊拉克的經濟政策有控制權，也可以在稅收、貨幣政策、薪資系統上左右庫爾德自治區的經濟政策，庫爾德自治區直接接觸國際資本市場是被伊拉克憲法禁止的。

如果庫區的公共開支預算超支，本年度的超支會被計入下一個赤字年，相應金額由中央政府撥款填補，這也為庫爾德自治區政府貪污和權力尋租提供了機會。

另一方面，庫爾德自治政府內部權力集中導致權力尋租。政府公共部門（public sectors）享有私有部門（private sectors）沒有的特權，比如較短的工作時長、較多的假期、帶薪休假、較小的監管力度、相對穩定的工作、更多的福利和養老金等。一些政府官員利用絕對權力進行人事調動，使得公共部門雍贅不堪，財政支出巨大。

伊拉克庫爾德自治區首府埃爾比勒

來源:Lafarge

庫區自治政府在8年內增加了10萬多僱員，在2015年時達到了68萬多人，共有140多萬人的工資由公共財政支出。當經濟危機發生時，政府難以裁員，尤其是一些僱員長期依靠國家福利，被裁員後很難自食其力，最終政府只能將工資減半代替裁員，這進一步加深了庫區經濟的脆弱性。

這個集中化的官僚體系又給權力尋租提供了可能，並且使「非公民社會」得以擴張，最終三者共同左右公共財政預算和開支。這個惡性循環影響了庫區經濟的公共利益和長遠發展，導致庫爾德地區經濟不可避免的陷入衰退。

參考文獻

【1】Noori, N.N. 2016. The failure of economic reform in the Kurdistan region of Iraq (1921-2015): the vicious circle of uncivic traditions, resource curse, and centralization. British Journal of Middle Eastern Studies.

【2】Bengio, O. 2012. The Kurds of Iraq: Building a State Within a State.

【3】孟凡超. 2016. 伊拉克庫爾德油氣問題解讀. 石油觀察研究院

今日主筆 張慧聰