如何緩解PPP模式下「政府付費」壓力？

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來源：中國建設報

隨著政府與社會資本合作(簡稱「PPP」)模式在城市基礎設施和公共服務領域的火熱應用，土地財政逐漸淡出城市建設者們的視線，而「政府付費」則登上了歷史的舞台。

所謂「政府付費」是PPP模式下的一種支付方式，針對的是缺乏「使用者付費」的非經營性項目，例如河道整治、市政道路、公共綠地、學校等建設項目。在財政部《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》以及國家發改委《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》中都有明確提及，政府以購買服務的方式引入社會資本，完成項目的投資建設，在運營期內向社會資本支付費用。

土地財政的淡出和「政府付費」的大量採用形成了一個對比，就是財政支付途徑和能力的變化。近幾年，受制於土地財政的一系列弊病，地方政府逐漸降低了土地的開發和出讓量，導致財政收入明顯降低。而另一方面，PPP項目的持續增多，大量的「政府付費」項目完成招商，未來政府的長期財政支付壓力將會越來越大。

以河道防洪治理類項目為例，此類項目屬於純公益性，缺乏使用者付費機制，項目自身不能產生現金收益。在PPP模式盛行之前，這類項目基本屬於政府純投資建設類，各地基本都是財政資金投資。按照《國有土地使用權出讓收支管理辦法》的規定，此類項目屬於基礎設施建設，項目投資可以從土地出讓收入中列支。近兩年，PPP模式當行，各地紛紛採用政府購買服務的模式來運作河道防洪治理項目，政府通過在10年到20年的運營期內購買服務的方式，向社會資本支付投資成本和合理收益，從而將當期的一次性支出延長為多年的財政穩定性支出。

土地收入的減少，降低了政府的基礎設施配套建設能力，PPP模式雖然在一定程度上緩解了當期的財政支出壓力，但長期來看，在無法實現財政經常性收入增長的情況下，城市建設的可持續性將受到影響。

PPP模式帶來的財政支付途徑的變化，已然引起了部分地方政府的關注，並著手對潛在的風險採取針對性的應對措施。

2015年12月，北京市財政局發布《關於化解政府存量債務推進我市水務投融資機制創新的請示》，圍繞北京市水務領域存量項目政府性債務化解問題進行專題研究，提出將政府存量債務轉換為企業債務，減輕財政當期支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防範和化解政府性債務風險的方案。根據文件精神，北京市中小河道防洪工程形成的存量債務採用政府購買服務的方式解決，而新增項目則由市發改委通過固定資產投資或發行地方政府債券予以解決。

從北京市的最新文件中可以看出，北京市政府將中小河道防洪工程分為存量和增量兩種情況提出了相應的解決方案，既解決了地方政府隱性債務負擔，明確了政企關係，又避免了一哄而上，探索其他的融資方式解決增量，不給財政帶來長期支付壓力。可見，PPP模式不單單是城市建設領域的投融資模式創新，還必須與財政的收支科目以及總量進行擬合，而這種擬合勢必促進財政體制的進一步完善。

針對「政府付費」這種支付方式，為更好地完成新一輪的新型城鎮化戰略、實現城市建設的可持續，財政體制的完善應關注以下兩點。

首先，增加土地出讓收入可用於基建的支出比例，支持「政府付費」類PPP項目。《國有土地使用權出讓收支管理辦法》明確了土地出讓收入的使用範圍，從實際情況來看，大部分用於新一輪的土地儲備，其他3項——支農支出、城市建設支出以及其他支出佔比很小，細分到基建支出的佔比就更少了。但從土地價值的實現上來看，所謂熟地供應戰略是通過完善的基礎設施環境來實現土地價值，基建資金投入對土地價值的影響非常大。因此，建議提高土地出讓收入中基礎設施的支出比例，以支持基建項目PPP模式的開展。

其次，建立基礎設施建設與周邊土地開發的聯動機制。基礎設施建設特別是環境類項目，如河道整治、公園綠地等，對周邊土地價值的提升作用非常明顯，但土地開發的周期一般為2~3年，遠比採用政府購買服務的PPP模式的「政府付費」周期短很多。因此，地方政府在開展土地開發和PPP項目運作前，應做好統籌安排，將政府的付費周期、金額和調整機制與周邊土地開發所能夠實現的土地出讓收入進行聯動，降低長期性的財政風險。

採用政府購買服務方式的PPP項目從一定程度上提高了公共服務水平，也降低了短期內的政府投資壓力，達到了預期的效果，但「政府付費」的長期財政支付壓力以及與其相對應的收入和支付方式的調整也亟須解決，隨著大量PPP項目的落地，這應得到地方政府的重視。