「一章到底」，行政審批制度改革需回歸初心

行政審批

只要新設機構，就必然有自身的利益，特別是當手握行政審批大權的時候。這樣的機構更容易受到權力的誘惑，更容易「刷」存在感，更容易出現「放小不放大、放虛不放實、放責不放權、放明不放暗」的行為選擇，出現該取消的取消不了，該下放的放不下去，從而成為阻礙行政審批制度改革的一道「堅固」屏障!行政審批制度改革必須要回歸初心、回歸本質，按市場化取向的需求和要求，減少審批事項，下放審批許可權，決不是其他的選擇。

原文：《行政審批制度改革要回歸初心》

作者：江蘇無錫市工商行政管理局 盛小偉中國人民大學經濟學院 顧海兵

自2014年5月天津濱海新區設立行政審批局起始，全國有不少市、縣(市)、區跟進，嘗試開展具有「一個部門管審批」「一枚印章管到底」良好初衷和美好願望的「基層實踐」。鑒於在中國當下的行政管理體制下，行政機構的設置及職能配置，都會直接傳遞和顯現國家治理體系中的制度供給、體制搭建和機制運行，從而在觀念上、思路上、行為上，對政治、經濟、社會、文化的發展與管理產生深刻的影響。置身於全面深化改革、完善市場經濟體制機制和國家治理體系現代化的宏大背景下，筆者通過調研、考察、交流與思考，覺得行政審批局的選擇，除了有一定的好處和意義之外，實踐中有更多的問題值得討論。

反思之一：方向和定位

行政審批局的基本內涵，是將分散於多部門的行政審批事項相對集中到一個部門行使，其實質是在不減少行政審批事項基礎上的集中，也就是說，既沒有取消，也沒有向市場及市場主體轉移、讓渡、下放更多的行政審批事項，只是從分散到集中，從集中到完全集中。

經濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定作用和更好地發揮政府作用。但是在理解和更好地發揮政府作用上，存在著偏差、曲解，甚至定位之錯，比如行政性管制思維的揮之不去；比如只要發生重大安全性事故，首先想到的是新設或重啟已經取消的行政審批事項等等。而在筆者看來，更好發揮政府作用：一是職能必須始終為政府所有，沒有轉移、讓渡和取消；二是必須在市場機制失靈、失效，且自身修復無效的情形下；三是必須致力於以信用為主的事中事後監管。

有鑒於此，更好發揮政府作用的首選，恰恰應當、必須是助推、力推市場在資源配置中起決定性作用；其次，是要努力實現「公民、法人和其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或中介機構能夠自律管理的，行政機關採用事後監督與其他行政管理方式能夠解決的」管理(工作)轉型和目標實現。

反思之二：路徑和名稱

行政審批的權力在上，行政審批局的實踐在下。以市場主體准入為例，在國務院公布的186項保留的前置審批和前置改後置審批事項中，審批許可權屬於市、縣、區的審批事項共計51項(表述為設區的市政府審批的有10項，設區的市、縣政府審批的有4項，縣政府審批的有35項，表述為地方人民政府審批的有2項)，佔比僅為27.41％；在保留的34項前置審批事項中，市、縣、區具有審批許可權的僅有4項(爆炸作業單位許可證、外資企業的設立與變更、危險化學品經營許可，以及新建、改建、擴建、儲存化學危險品建設項目的安全條件審查)，佔比僅為11.76％。

不難看出，絕大部分的審批事項、審批許可權都集中在省級以上，而不在行政審批局基層實踐的市、縣、區的權力範圍之內。也就是說，正確的路徑選擇應是頂層設計，高層先行，以上率下，以上促下，既順暢，又避免重現機構改革中被多次實證的「下動上不動，越動越被動」的「魔咒」。

眾所周知，長期計劃經濟的思維定勢及習慣做法，使政府形成並固化了通過行政審批(包括發放許可證、批文、目錄管理等)，直接參与、干預、控制經濟社會文化的運行與管理，所以，計劃經濟又被稱作審批經濟，這是市場經濟致力擺脫的束縛和羈絆，更是需要加以改革、改變的對象。在市場經濟的氛圍下， 「行政審批局」傳遞著強化行政審批的弦外之音。其實，早在2006年7月1日施行的《行政許可法》，已擯棄了行政審批的稱謂，並為了防止自行賦權與擴權，遏制行政審批「變身」為行政許可而致的過多過濫，明確只有法律法規和國務院決定可以設立行政許可，省級人民政府依法可以設立為期不超過一年的臨時行政許可，其他一律不得自行設立。

反思之三：無奈之舉和整合之限

由於行政審批局在專業技能、人員配備、工作覆蓋、審查形式等方面的「力所不及」、「先天不足」，一些已納入集中的審批事項，出於無奈，往往只能採取「反委託」的方式來完成。

據江蘇省工商局調研，在市場的准入上，一是個體工商戶登記，對於面廣量大的登記業務，試點行政審批局的地區，由於觸角(鄉鎮、街道)不及，只能「反委託」給市場監管部門行使，以致出現行政審批局核審名稱、基層市場監管分局進行登記，一項業務由一個部門變成兩個部門經手，徒增環節而已。二是食品經營許可，《食品安全法》要求，對食品經營場所必須進行實地查驗的實質性審查，但是，食品經營企業數量多、分布廣，行政審批局缺乏人員，仍然只能「反委託」市場監管部門進行查驗發證，納入的事項有名無實。三是煙花爆竹經營許可， 「煙花爆竹批發的企業和零售經營者的經營布點，應當經安全生產監督管理部門審批」。實際操作時，比如盱眙縣行政審批局將安監局的布點審批作為經營許可的前置，只受理符合布點要求的經營許可申請，將已經改為後置的審批前項又恢復為有悖改革的前置。四是對於交通、規劃、建設、環保等領域的專業審批事項，多採取主管部門先進行實質性審查，行政審批局再依據主管部門的審查意見發證的模式。類似的「反委託」，將原來由一個部門完成的工作，分拆成兩個部門操作，與改革初衷相背，有「偽改革」之嫌。

由於行政審批局捏合多於整合、整合多於融合的改革，雖然初步實現了人員、事項、場所的整合，但基本處於簡單的「物理相加」。大體可概括為：一是「原來幹什麼事的人，現在還是幹什麼事」，只是換了機構名頭，沒有擺脫原單位的「小審批」；二是「原來要提交什麼材料，現在還是提交什麼材料」，遠遠沒有達到「一個窗口、一次申請、一套材料、一表登記、一個流程」的工作模式與規範；三是「原來是怎麼審批的，現在還是怎麼審批」，都是通過各自劃入之前審批系統完成，最後以形式上的「一個印章」名義作出許可決定；四是「原來是什麼樣的審批流程，現在還是什麼樣的審批流程」，充其量也只是在原有審批流程基礎上作點改進、改變，沒有預期中的實質性精簡或整合、融合，保持著一個屋檐下的「各自為政」，根本難以解決行政審批事項過多過濫過繁的頑疾。

反思之四：職權之裂和基層之苦

作為我國長期以來行政審批制度設計和立法立規所遵循的基本原則之一，「誰審批，誰監管」的本意是將行政審批作為聯結行政監管的紐帶，以權力和責任的一體化，帶動並形成審批與監管的一體化。而行政審批局的成立， 「誰審批，誰監管」被「攔腰」截斷，一分為二，同級一家行政審批局面對多達十幾家、幾十家監管部門， 「一對多」能否通暢有效地銜接、串聯起審批與監管的職能，有可能面臨機構因屬地、垂管的不同而難以「統」起來的窘境；特別是曾被廣為詬病的「審批的不監管、監管的不審批、審批與監管脫節」的陋習，在某種意義上因行政審批局的設立而被「制度化」，職能、責任原本在一個部門進行的內循環，轉化為兩個部門間的外循環，或難以理順，或推諉扯皮。

中國特徵的行政管理體制是上面千條線、下面一根針，機構設置是自上而下，上下對口；職能運行、政策制訂是以條為主，上下協同(調)。這個特徵雖沒有明文規定，但長期以來已經潛移默化、約定俗成，一旦放開，就會有「亂象」呈現。以工商、質監、食葯監部門的整合為例：有分設的，有二合一，有三合一，有四合一(加價格監管)；省一級除天津外，都是分設的；多頭管理、多頭指揮、自成體系，苦了基層。而行政審批局也已有「苗頭」出現：

一是行政審批事項的選擇性。在江蘇，以市場准入為例，如皋市行政審批局劃入70個事項，盱眙縣劃入28個事項，蘇州工業園區確定劃入114個事項(目前實際劃入49個)，選擇性事項的整合，既與集中行使審批權不相符，更為後續運行中對上對下的請示、協調、布置平添了障礙。

二是協調的困惑與困境。由於省一級沒有設置相應的部門，在市本級一般要與20多個同級部門及其對應的上級部門分別溝通，難度大、效率低、引致的推諉扯皮的矛盾多。

三是受制於上、受制於散。南通市行政審批局，在市場准入環節辦理的27項行政許可中，需對應10個業務操作系統，其中國家部委2個，省廳3個，市級5個；按網路環境分，政務內網5個，政務外網4個，專網1個，忙碌中需要不停地轉換，這一切都需要基層的操作來承受和承擔。

對策建議

對倡導者和主導者而言，「一個部門」「一枚印章」的行政審批局，其設立本身就被視作並放大成為行政審批制度改革的階段性成效，並希望通過行政審批局這個新設機構來推進深層次行政審批制度的改革。然而，只要新設機構，就必然有自身的利益，特別是當手握行政審批大權的時候。這樣的機構更容易受到權力的誘惑，更容易「刷」存在感，更容易出現「放小不放大、放虛不放實、放責不放權、放明不放暗」的行為選擇，出現該取消的取消不了，該下放的放不下去，從而成為阻礙行政審批制度改革的一道「堅固」屏障！行政審批制度改革必須要回歸初心、回歸本質，按市場化取向的需求和要求，減少審批事項，下放審批許可權，決不是其他的選擇。

看準了的，堅決改革；有爭議的，可以先行試點；吃不準的，作廣泛的調研論證。改革要有緊迫感，但也要當心「熱豆腐效應」一一急不得。行政審批制度改革，應當堅持的是以市場化為取向，更多地採用取消、備案、告知承諾等方式，更多地向市場及市場主體轉移、讓渡權利、義務、責任，更多地依靠社會信用和主體自律來規範、維護市場的有序運行。通過設立行政審批局來歸集行政審批事項和行政審批許可權，是一種試圖畢行政審批制度改革於一役的「異想」，是「情急」之下的「操之過急」，不但「好心辦好事」存疑，還可能會給改革平添許多「憂愁」。

在強調改革、推進改革、深化改革的當下，特別需要警惕和預防的是那些故意或不經意間「消費」改革的行為。誠如基層形象但又無奈的比喻：機構的合并是改革，分設是深化改革，重組是全面深化改革。徒有改革之名的「偽改革」、以改革說事的「消費」改革，最終傷害的不僅是改革的面子(聲譽)，更會是改革的里子。

供給側結構性改革，重點是要解放和發展生產力，用改革的辦法減少無效供給、低端供給，擴大有效性供給和中高端供給，增強供給結構對需求變化的靈活性和適應性。行政審批制度的改革需求與改革方向，是減少事項和下放許可權，更多地讓市場在資源配置中起決定性作用。作為行政管理機關，其作出的決策不具有天然的科學性和合理性，所推出的制度性供給不會自然符合市場、社會及公眾的預期。行政審批局的設立，供給什麼？傳遞什麼？後果是什麼？是不是傳遞和釋放了市場與政府關係的改進、改善的正面信號等，說實話，這些在基層實踐中是有爭議和變數的。假如在改革的取向、市場的反應、社會的評價、公眾的感受等諸多方面，不能更多且有效地得到正面的體現，就要進行反思後的調整和改變；假如制度性供給呈現的是反改革、 「偽改革」、形式改革，那就不要也罷，一動不如一靜。

對時下行政審批局的境遇，宏觀上，由於機構編製一直強調屬中央事權，這就意味著一方面中央作出決策，從上到下都要服從和堅決執行；另一方面就是需要統盤考慮，不求大一統，但符合改革取向、有可操作性的頂層設計。

微觀上的建議是「兩個暫時不動」：一是正在試點的地區保持「暫時不動」，要梳理髮現和暴露出來的問題，認真分析尋找可行的解決之道，發揮先行先試的作用，既不急於推廣、複製，也不因為遇到諸多的困難和問題而裹足不前，甚至退回原位；二是還沒有實施的地方保持「暫時不動」，等待試點地方的全面、系統的評估，有經驗的總結、有問題的解決，不放大成績，不掩飾缺陷，官方的與民間的、台上的與私下的、想看的和給看的，力戒一種聲音，避免失真的信息、失實的評價，特別是「由上而下的決策指令與由下而上的決策效果信息反饋不走同一管道」，呈現出試點的真情實景和真相，從而為試點走向推廣的決策，或糾偏試點中存在的問題提供真實可信、科學可行的第一手資料，使基層實踐更富有針對性和實效性。

文章原載於社會科學報第1562期第3版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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