網約車實施細則不應「遺忘」公平審查

網約車實施細則不應「遺忘」公平審查

據媒體報道，到目前為止，至少有91個城市出台了網約車實施細則，但是沒有看到一家行政機關主動說明是否進行了公平競爭審查。而國務院文件規定，政策出台前必須進行公平競爭審查制度。

到目前為止，91個城市均未正面回應是否進行過公平競爭審查，也無更多的信息披露，究竟是否進行了公平競爭審查，尚不得而知。但從網約車細則出現大面積違反公平競爭條款、無一家公布的情況來推測，網約車細則出台很可能沒有進行公平競爭審查，或者說沒有實質性審查。

公平審查制度為什麼不被地方政府所重視？筆者認真全文閱讀該文件後發現了其中的端倪：一是文件對公平競爭審查的要求是「自我審查」。可以推測，如果不是太粗心或者政府法制辦人員素質太低的話，這91個出台網約車細則的城市應該是進行了「自我審查」的。二是文件對違反公平競爭審查制度的地方政府及部門懲罰舉措過於空泛、難以實質性落地。

這裡所說的國務院文件，是指2016年6月出台的《國務院關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱《意見》)，為防止行政機關出台排除、限制競爭的政策措施，《意見》用列舉的方式亮出了18項審查標準，被稱為「18不準」，如，不得設置不合理和歧視性的准入和退出條件等。

《意見》要求：「沒有進行公平競爭審查的，不得出台。」也就是說，地方政府及部門出台類似於網約車細則這樣的公共政策，進行公平競爭審查是法定程序。但北京大學競爭法研究中心選取77個地級以上城市出台的網約車細則進行了分析，發現普遍存在違背「18不準」的條文。少則，違背一兩條；多則，全部違背。換句話來說，至少有77個地級以上城市的網約車細則是在闖政策的紅燈。

例如，地方實施細則中對車籍和駕駛員戶籍的要求，限制了外地的商品進入本地市場，影響商品自由流動，形成了地區封鎖；對軸距、排量、長寬高和車齡以及網約車價格進行限定，實質上是設置不合理和歧視性的准入和退出條件，對汽車廠商也是一種歧視。

雖然沒有公布是否進行了公平競爭審查，但從「普遍存在違背『18不準』的條文」這一事實中不難推測出，這些出台網約車細則的城市很可能沒有或者沒有實質性進行公平競爭審查。這也是各地的網約車細則飽受社會詬病的一個很重要的原因。

無論是真的「遺忘」還是故意沖闖政策紅燈，那麼只有一種可能性，就是政策本身有「漏洞」可鑽，或者說懲罰對被約束對象而言可以完全「忽略」不計，「忽略」的原因當然是懲罰過輕或者難以落地。

《意見》的審查對象規定：行政法規和國務院制定的其他政策措施、地方性法規，起草部門應當在起草過程中進行公平競爭審查。未進行自我審查的，不得提交審議；審查方式規定：要嚴格對照審查標準進行自我審查。雖然也有規定「制定政策措施及開展公平競爭審查應當聽取利害關係人的意見，或者向社會公開徵求意見。」但並不是「強制性」的。

「自我審查」就是這一公共政策所留下的一個巨大的漏洞。很顯然，「自我審查」就有可能出現閉門造車或自說自話，幾乎可以完全將公平競爭審查制度架空，使之形同虛設。公共政策強調公眾、尤其是利害關係人的廣泛參與，就是為了避免政府部門這種「私決」所帶來的種種弊病。

公共政策的「強制性」是執行落地的根本性保障，尤其是對違反公共政策的約束對象的「懲罰性」輕重，更是其權威性重要來源之一。《意見》本身的法律效力不夠，更何況唯一一條「懲罰性」條款過於籠統，對違反公平競爭審查的地方政府和部門開始僅僅是「及時糾正」，最後是「嚴肅處理」，並無可供執行的具體懲罰措施，即便到「失職瀆職」等需要追究黨紀政紀責任的，也沒有新的舉措，而是「要移交紀檢監察機構」。

筆者以為，網約車細則「闖紅燈」當然要儘快「及時糾正」，但更為重要的是，制定類似公平競爭審查制度等公共政策必須改變所謂的「自我」審查，要強制性引入公眾、利害關係人的廣泛參與，或第三方獨立機構審查，切實避免「私決」，同時還要確保「懲罰性」的「板子」能夠真正落到違規者身上並「喊疼」，才會避免被網約車細則「遺忘」的尷尬局面。

(作者系財政部中國財政科學研究院應用經濟學博士後)

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