王燦發：環保社會組織提起環境公益訴訟的實踐與面臨的挑戰

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本公號設置專欄，不定期推送2017年6月10日於浙江大學舉辦的「環境民事公益訴訟理論與實踐高端論壇」上的發言。本文系中國政法大學民商經濟法學院王燦發教授所作的會議發言，已獲作者審閱並授權，現予以推送，以饗讀者。

剛才三位法官都是從審判者的角度出發講了環境公益訴訟司法實踐當中碰到的問題。現在，我從起訴者（原告）的角度來講。

你們可以看到好多公益訴訟的判決書上都有支持方「中國政法大學環境資源法研究中心，負責人王燦發」。確實，我們中心作為支持單位參與了不少環境公益訴訟案件。我本人由於時間安排等因素，基本上不親自出庭，而是委託我們的律師出庭。原告的代理律師有的也是我派去的。由於目前我國環保社會組織的訴訟能力有限，我們作為長期從事環境法理論研究和實踐的機構，可以在這方面對環保社會組織提起公益訴訟提供幫助和支持。

近兩年，我組織幾所大學的學者對新《環保法》實施的情況連續進行了中立的評估，其中就包括了對「環境公益訴訟制度」的實施情況評估。評估中反映出來的一些問題很值得探討。這個圖表反映了20年來我國環境公益訴訟的情況，從1995年有了第一起環境公益訴訟案件開始，到2016年為止，我們這李統計的數字是89起，但是對檢察院方面提起的訴訟我們統計的不是太全面，所以數字可能有點少，但對環保組織提起的公益訴訟案件統計得還是比較全面的。我們和最高法院、最高檢察院統計的數字不一樣，可能是由於統計口徑的差別。

在環保社會組織提起公益訴訟的地域分布方面，2015年的環境公益訴訟分布在16個省、自治區、直轄市，2016年的環境公益訴訟分布在22個省、自治區、直轄市。就地域分布來說，還不是所有的省份都有，但分布的範圍在擴大。

在提起公益訴訟的社會組織數量方面，2015年，提起公益訴訟的社會組織只有9家，2016年增加到13家。也就是說，提起訴訟的原告還是在增加的。

從圖表中的數據，我們可以概括出環保社會組織提起環境公益訴訟發展的一些特點：第一個特點是，提起訴訟的GONGO在增加，不再局限在一兩個GONGO。GONGO指的是政府組織的NGO，其組織負責人是由政府部門任命的，而草根NGO就是五政府背景的環保社會組織，兩者還是有區別的。第一年GONGO起訴的案件較少，但是第二年就增加了，有北京也有地方的GONGO。在今後的發展中， GONGO這類的組織有可能會繼續增加，原因是許多GONGO正在和政府脫鉤，比如說中華環保聯合會和環保部脫鉤了，它們也會成為草根NGO。當然，其中會有一個過渡的期限，等到真正地整個與政府脫鉤了，那麼真正的民間社會組織提起環境公益訴訟的案件就會增加。第二個特點就是環保社會組織提起公益訴訟的立案時間和結案時間相對較長。這個問題剛剛法院的法官已經講了六個月的審判期限不夠，應改為一年。但實際情況是，很多案件六個月連立案程序都完不成，而後的訴訟程序一拖就是兩三年。比如自然之友在甘肅對國家電網甘肅省電力公司提起的關於風能發電的案件，他們向最高院請示就花了好幾個月。第三個特點就是通過調解結案的公益訴訟案件在增多。前幾年，被訴的污染企業、單位通常不害怕作被告，有了訴訟，要與原告對抗到底。但是近一兩年來，我們發現這些當了被告的企業、單位越來越怕被法院判決，因為實踐中被告敗訴率很高。因此被告就開始尋求調解方式解決糾紛，導致調解結案的案件越來越多。第四個特點是開始探索賠償費用管理和環境治理的新模式。企業和環保組織等不知道政府會不會將公益訴訟的賠償費用用於治理污染。因此，在被訴企業知道自己無理會敗訴的情況下，就會與原告環保社會組織達成協議，共同管理賠償費用。比如綠髮會的一個案件，最後形成一個公益信託，雙方達成一個協議由一個信託公司管理費用，然後成立一個委員會監督這筆費用如何來用於治理環境。我覺得這是一個非常好的方法。綠髮會接下來也要開會討論建議制定一個「環境公益訴訟賠償資金管理辦法」，解決「騰格里沙漠」這個案件的賠償費用管理問題。再如自然之友在廣東提起的公益訴訟，一個自然保護區受到了破壞，被告公司拿出500萬元用於治理恢復被破壞的保護區，法院和原告等幾方組成一個委員會監督這筆費用的使用。所以我們的立法不要局限在一個方面，要探索更多的新模式。

第三個部分講一下環保社會組織提起環境公益訴訟未能大發展的原因。剛剛幾位法官講的都是環境公益訴訟發展的成績，確實，我國的而環境公益訴訟在各方有識之士的積極推動下，公益訴訟在短期內能取得這樣的進展和成績，應該說很不錯了。然而，如果我們從國家環境保護對環境公益訴訟的需求來說，這點進展和成績又是微不足道的。你看我國地域這麼廣，環境污染破壞這麼嚴重，環境公益訴訟案件兩年還不到200起，分到31個省、自治區、直轄市，每個省才幾個案件啊？這跟我國當前環境保護的需求遠遠不相匹配。為什麼環境公益訴訟沒有像原先預料的那樣呈井噴式的爆發呢？

首先是立法的原因，就是立法對提起環境公益訴訟的條件限制太嚴。在訴訟範圍方面，原來在《民訴法》當中只規定對「污染環境」的行為才能提起訴訟，在新《環保法》中才增加了「破壞生態」。對於氣候變化，名勝古迹及古村落等文化環境的破壞都應該納入訴訟範圍，但卻沒有明確的法律規定。在古村落的破壞方面，綠髮會已在河南進行了環境公益訴訟的嘗試。在訴訟種類方面，法律上缺乏行政公益訴訟這個種類的規定。在主體資格方面，公民無權起訴，大多數的NGO也無權起訴。全國有6000多個環保社會組織，但只有700多個有資格提起環境公益訴訟，數量太少了。主要在於級別和年限的限制。其實立法規定環保社會組織必須從事環境保護相關公益活動滿五年才能提起公益訴訟，實在沒有必要。

第二個原因是公權部門的擔心和控制。開始立法時，很多人包括一些法學專家都擔心，建立了公益訴訟制度後，會發生濫訴現象；同時擔心影響政府部門效率和影響社會安定；也擔心NGO 提起公益訴訟的能力不足；擔心政治後果不確定。其實這些擔心都是不必要的。我曾經有一篇文章專門討論過這些問題。

第三個原因是NGO自身能力的不足。許多NGO缺法律人才，缺乏環境工程師等技術人才，同時也缺訴訟費用。

第四個原因是NGO害怕得罪地方政府。一些NGOs不是沒有意願和能力提起公益訴訟，但他們擔心訴了本地政府支持的污染企業，地方政府會不高興，惹麻煩，甚至到時年檢不合格。

第五個原因是有的地方法院仍然不敢或者不願受理訴訟。因為我接觸過很多地方法院，雖然嘴上說環境公益訴訟對環境保護具有促進和保障作用，但遇到環保社會組織提起的具體案件，法院就退宿了，不敢受理。有個省建環境法庭時間很早，環境法庭也不少，但多是辦理非環境案件，對環境公益訴訟案件很少受理。

第六個原因是缺乏激勵機制。《環保法》中規定了環保社會組織不能通過提起公益訴訟牟去經濟利益，但對什麼叫「牟利」又沒有明確界定，使得環保社會組織在提起環境公益訴訟時不敢為自己的訴訟花費提出訴求。提起公益訴訟本身，費時費力，還得罪人，最後卻沒有任何收穫，導致其提起訴訟的積極性也不高。

剛才分析了環境公益訴訟困難的原因，下面討論一下環境公益訴訟面臨的挑戰。主要有一下幾個方面的挑戰：一是立法本身的挑戰。包括法律規定的不合理，訴訟範圍太窄，限制太嚴，對接受國外公益組織的捐贈設定了苛刻條件和程序，使得許多環保社會組織因為缺少經費而無法開展活動，當然就很難有額外的費用去提起公益訴訟了。

二是法律界限不清楚。何為環境公益組織？何為「牟取經濟利益」？何為社會公共利益？這些問題在我們的法律中都沒有明確界定，從而影響了環境公益訴訟的開展。

三是社會組織本身的挑戰。是否有勇氣起訴？能否儘快提升訴訟能力？NGO如何防止被收買，也是一個很大的挑戰。剛才陳庭長有說到NGO會不會為了一個企業的利益起訴另一個企業，其實這倒不用擔心，如果環保搞得好的企業支持NGO組織起訴污染企業，也是社會監督的一種形式。美國在節能法中就鼓勵有先進技術的企業揭發、檢舉使用落後技術和造假的企業。

最後一個挑戰就是外部條件的挑戰，另外還有環境公益訴訟制度需要重點突破的問題，等等。由於時間到了，我就不說了。

謝謝大家！

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