侯永志：借鑒德國魯爾經驗破解老工業基地轉型困境

——訪國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長侯永志

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中國經濟時報記者 趙海娟

隨著我國經濟發展邁入新常態以及供給側結構性改革的全面推進，深處轉型困境中的老工業基地正面臨著更加嚴峻的挑戰，迫切需要轉型升級。但老工業基地如何轉才能重獲新生呢？

「中國老工業基地轉型可以借鑒德國魯爾地區的經驗，破解轉型發展困境。」國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長侯永志近日就「我國老工業基地轉型」接受中國經濟時報記者專訪時表示，我國的老工業基地與德國魯爾地區從轉型發展的本質要求和基本方向來看，有相似之處，可以充分借鑒魯爾地區轉型發展的經驗。

老工業基地轉型需特別關注

在供給側結構性改革的過程中，我國各地都要進行轉型發展。侯永志說，供給側結構性改革是中央的一大戰略舉措，其目的在於實現國民經濟的轉型發展。從空間上看，國民經濟就是各區域經濟的總和，國民經濟轉型發展必然要求區域經濟轉型發展。「毋庸置疑，各地都需要轉型發展，但各地面臨的挑戰和任務不同。」

侯永志在分析我國區域經濟增速分化的背後因素後認為，當前，我國老工業基地轉型需要特別關注。他說，有些地區工業化基礎薄弱，趕超空間較大，以投資驅動增長的傳統模式尚有存在的土壤；有些地方經過多年的快速發展，發展基礎和政府支持發展的能力較強；有些地區深陷結構性矛盾之中，發展基礎受侵蝕，政府支持發展的能力較弱，比如東北等老工業基地，而這類地區是需要特別關注的地方。

可借鑒德國魯爾的六大經驗

歷史上，德國魯爾地區曾經是歐洲乃至全球著名的工業區，也曾經以環境污染、生態破壞、居民生活質量差、人口文盲率高而廣為人知。今天，魯爾地區日益成為生命力頑強的產業和人口聚集區，因有著特殊的工業遺產、豐富的文化產品、大片的公園和綠地、大量被再開發的工業廢地以及高品質的居民生活，而作為轉型發展成功的地區受到全球關注。

今年春天，國務院發展研究中心領導帶隊到德國魯爾地區調研，侯永志參加了這次調研。侯永志介紹說，通過調研，調研組發現，「中國的老工業基地與德國魯爾地區在轉型的基礎、轉型的時代背景和外部條件等方面存在著差異，但從轉型發展的本質要求和基本方向來看，兩者也有相似之處。魯爾地區的轉型對中國老工業地區的發展至少有六點啟示。」

一是轉型不可延宕，但也需要時間，不可操之過急。據侯永志介紹，魯爾地區面臨的困境始於上個世紀50年代後期，那時，因為煤炭開採成本的上升和由於石油作為替代能源之重要性的上升所導致的煤炭需求的下降，煤礦開始關閉，煤礦所提供的工作崗位大幅度減少。在上個世紀70年代中期，由於全球市場上低成本鋼鐵供給的增長，對於魯爾地區鋼鐵產品的需要也開始快速下降。這向魯爾地區明確地提出了轉型發展的要求。儘管在上個世紀60和70年代，魯爾地區採取了建設新的基礎設施、開展教育培訓、加強社會保障等措施，來應對困難局面，但是，整個社會還抱有「好日子還會再來」的期望，特別是上個世紀70年代的兩次石油危機又喚回了煤炭作為國家替代能源的「夢想」。這使得實施系統的應對結構變化的區域戰略和政策要在相當程度上晚於經濟開始衰退之時，導致魯爾地區在上個世紀80年代陷入了更為嚴重而且不斷加重的困難之中。「事後來看，如果在煤炭產業衰退之初，就採取推動產業多元化的措施，新興產業也許能在較大程度上彌補煤炭、鋼鐵等傳統行業中的企業紛紛關門所造成的財政收入和就業崗位等方面的損失。」侯永志說。

侯永志認為，在正面臨壓力時，早轉型要比晚轉型更好、更主動。但他同時強調，轉型也不是在朝夕之間可以完成的：新產業的孕育、萌生並成長成為新的支柱產業需要時間，教育和科研機構的設立、形成較強的創新能力並融入當地經濟需要時間，修復被破壞了的生態、重新美化被污染了的環境也需要時間。

二是發展新產業要充分利用原有的產業基礎。侯永志介紹說，過去，魯爾地區經濟結構比較單一，其轉型發展的主要任務和成功實現轉型發展的主要標誌就是產業的多元化。實現產業多元化的路徑有兩條：外嵌式新產業發展路徑，也就是人們常說的「無中生有」式新產業發展路徑；另外一條是內源式新產業發展路徑，也就是在原有產業發展的基礎上培育發展新產業，或者利用產業間的關聯關係培育發展新產業。

「從魯爾地區的經驗來看，與第一條路徑相比，第二條路徑是更容易通達『轉型彼岸』的道路。這是因為，新產業的萌生通常與過去時期的『發展遺產』有關；孵化新產業的機構一般難以獨立地運作，需要許多方面的支持，需要與企業或其他創新機構在人才和知識方面形成相互支持的格局。走第一條路徑，雖然也可以發展出一些新的產業，但這些產業所僱用的人員往往來自『外地』，對於減輕當地的就業壓力作用不大。」他說。

據了解，現在，魯爾及其所在的北威州是德國著名的環境項目設計和實施者以及環境管理技術和服務提供者的聚集區，為全球提供服務。這一地區的環保產業之所以能夠發展起來，就是因為其在廢水的收集和循環利用、危險廢棄物的運輸、煤礦通風系統的建設等方面有著豐富的經驗和知識積累。魯爾地區現代物流業的發展，也與這一地區通過公路、鐵路和水路進行重工業產品多式聯運所奠定的知識基礎密切相關。

三是在轉型過程中，對於傳統產業，重在促進其轉型升級，不能一關了之。侯永志分析認為，一方面，傳統產業承載著大量的就業人口，不少居民依靠傳統產業生活，驟然關閉傳統產業領域的企業，必然會造成嚴重的社會問題；另一方面，傳統產業並不是「無用的產業」，人類的生存和發展始終都需要傳統產業提供的產品和服務，問題的核心在於以什麼樣的技術和方式生產產品和提供服務，關鍵的方略是推動傳統產業轉型升級。

據侯永志介紹，魯爾地區推動傳統產業升級，主要採取了三大方略：第一，增進規模經濟性，儘可能採取最有效率的技術降低成本；第二，從投資於擴大產能到投資於在其他國家和地區製造生產設備，延展生產經營的產業領域；第三，聚焦於生產專業性的高附加值的產品，包括產業鏈下遊客戶需要的產品。

四是轉型必須注重培育創新能力。「創新特別是科技創新能力的提高是魯爾地區轉型升級的有力支撐。」據侯永志介紹，歷史上，魯爾地區創新意識和能力並不強，為了提升創新能力，從20世紀60年代開始，魯爾地區陸續建立了22所高等院校。現在，魯爾已經成為歐洲高校密度最大的地區。同期，還建立了許多研究所、跨學科的研究中心和促進技術轉化的科技中心。這些教育和研發機構的建立，培養了創新的人才，密切了魯爾與其他地區在知識交流方面的聯繫，培育了創新的文化，厚植了創新的土壤，提供了發展的「新種子」，有力地推動了魯爾地區的轉型發展。

五是轉型必須發揮政府的關鍵和核心作用。「德國是市場經濟國家，但德國不是迷信市場的國家。在推動魯爾地區轉型發展的過程中，德國一方面充分發揮市場的作用；另一方面也一直非常重視發揮政府的作用，依託來自於市政管理機構、北威州政府、聯邦政府以及歐盟的政策和項目，促進經濟轉型，推動社會公平，減輕『轉型陣痛』。」侯永志介紹說，其特色比較鮮明的做法是，支持困難地區再振興，以新的發展解決當地居民的就業和收入增長問題，而不是任由當地居民甚至是鼓勵當地居民到外地尋求生存發展之路。

侯永志舉例說，在德國，政府支持魯爾地區轉型的政策和項目覆蓋許多方面。比如實施了一系列減輕失業人員困難的社會保護項目等。特別值得一提的是，從1958年開始，德國對魯爾地區實施了一項硬煤開採國家消費者補貼政策（對發電廠和鋼鐵廠使用國內生產的煤炭進行補貼），以防止煤炭生產量的過快下降，從而在短期內對就業市場和社會穩定造成嚴重衝擊。按計劃，這一政策將被執行至2018年，也就是至魯爾地區最後一口硬煤礦井關閉之時。雖然這一巨額資金補貼計劃，並不能挽救成本較高的煤炭礦井終將被關閉的命運，但它確實為魯爾地區的轉型發展贏得了寶貴的時間。

六是轉型要發揮社會各方面的作用，形成推動轉型發展的合力。「轉型需要政府，但是，單靠政府並不能取得轉型的成功。」侯永志介紹說，魯爾地區轉型成功的另外一條重要經驗就是廣泛動員社會各階層參與，在區域規劃和北威州主要機構的指導下，由地方相關團體設計和實施相關計劃和項目。這使得計劃和項目的實施，能夠獲得更多的人力、智力和財力方面的支持。

他舉例說，為治理曾是德國污染最嚴重的河流——埃姆舍爾河，1988年北威州政府成立了一家小型公司——埃姆舍爾公園股份有限公司，並向該公司提供了約1800萬歐元的啟動資金。該公司呼籲埃姆舍爾河沿岸的城鎮、公司、建築師、公民以及其他利益攸關方積極支持埃姆舍爾河治理和開發計劃，獲得了17個市鎮及其市民的強烈響應。治理埃姆舍爾河及其沿岸地區，實施了120多個項目；共從不同來源集資25億歐元用於這些項目，其中約三分之一的資金來自私營部門。

主 編丨毛晶慧 編 輯丨蔣帥

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