50號文、87號文衝擊波：地方千億級融資銀行叫停，官員比較焦慮迷茫

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PPP頭條訊，最近多家媒體報道關於87號文等系列文件衝擊地方政府融資問題。

第一財經日報今天報道《違規舉債渠道「全封堵」，地方官員比較焦慮迷茫》，稱從嚴肅問責到發文詳列違規舉債負面清單，財政部聯合多部委展開新一輪封堵和清理地方政府違法違規舉債擔保聯合行動，力度罕見。地方也感受到這輪債務監管之嚴，正在清理不規範融資擔保行為。

「這輪地方債強監管後，我接觸到的不少官員比較焦慮迷茫，因為他們以前採用的融資手段被禁，想做事又不想碰紅線被點名，不知道下一步該怎麼做。他們在觀望一段時間後正在學習新文件，尋找解決辦法。」中建政研信息諮詢中心總經理楊賀龍告訴第一財經。

一位西部縣級財政人士告訴第一財經記者，財政局長等人直接被撤職的處罰對地方觸動很大，未來地方舉債將更加謹慎。

一位地市級財政人士告訴第一財經，87號文出來之後，地方官員不好把握一些民生項目融資是否合法合規，一些項目已經開工建設，比如幾十個億投資額的項目已經花掉了幾個億，後續的融資受到影響，成為當地頭疼的問題。不少地方已經向上反映這一輪地方債管理新規實施後地方碰到的實際操作難題。

同一天，《中國發展觀察》署名文章《儘快給「87號文」打補丁》（作者：陳少強）提到，87號文對政府購買服務類項目的影響直接，尤其是對大量實施政府購買服務的地區更為明顯。據了解，東部某市因直接融資成本低且金融機構認同度高，採用政府購買服務從事項目建設，開發行、農發行等給到對應項目的融資期限可都是10—30年，總量達到上千億。87號文剛頒布沒幾天，該地區所有的銀行停止已簽合同業務的放款了。銀行部門的態度是，如果87號文不做調整，銀行將暫緩所有貸款，這給當地市政建設帶來的影響將是全面而深遠的。

此前《經濟觀察報》報道，這次將對涉及到違規舉債的地方政府進行問責，相比「43號文」的不問責、沒有處罰，「50號文」和「87號文」對地方政府的威懾力更大，地方政府都在高度配合，以求保留融資平台。在「50號文」和「87號文」的雙重壓力之下，地方政府陸續撤銷擔保函。但是對金融機構來說，原本就對這類沒納入預算的擔保函件持可有可無的態度。但是現在新增貸款變得困難，如果繼續做平台貸款，風控標準會從緊，比如會嚴格監督確保每筆資金都專款專用，會放棄中小平台而把資金集中到3A平台公司的身上。

金融機構人士介紹，現在面臨的一個情況就是，地方政府有很強的融資需求，但是下面的金融辦等部門都不敢融資，不想融資。「地方政府很缺錢，但是由於現在融資平台處於風口浪尖，特別是財政部處罰了不少地方之後，地方政府都十分小心。於是不少縣區政府就將項目包裝成PPP，找金融機構貸款，區縣一級的平台融資查，就拉上施工單位一起給項目增信。」

PPP頭條轉載兩篇文章，供參考：

違規舉債渠道「全封堵」，地方官員比較焦慮迷茫

來源：第一財經

作者：陳益刊

從嚴肅問責到發文詳列違規舉債負面清單，財政部聯合多部委展開新一輪封堵和清理地方政府違法違規舉債擔保聯合行動，力度罕見。地方也感受到這輪債務監管之嚴，正在清理不規範融資擔保行為。

「這輪地方債強監管後，我接觸到的不少官員比較焦慮迷茫，因為他們以前採用的融資手段被禁，想做事又不想碰紅線被點名，不知道下一步該怎麼做。他們在觀望一段時間後正在學習新文件，尋找解決辦法。」中建政研信息諮詢中心總經理楊賀龍告訴第一財經。

中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成觀察到新一輪債務嚴監管後，部分地方政府對此反映是監管力度非常大，甚至有點恐懼，平衡穩增長和規範融資兩者間壓力很大。

多位接受第一財經採訪人士表示，在嚴堵地方政府違法違規舉債「後門」的同時，也應進一步放開地方舉債「前門」，包括適度增加地方政府舉債額度，加快推出更多類似土地儲備專項債券的具體債券品種化解地方融資饑渴，在條件成熟時可授予經濟發達城市舉債權力。另外，進一步發揮政府和社會資本合作(PPP)在地方資本性項目融資中的關鍵作用，進一步理順中央與地方財政間關係，改變因支出責任和收入權利非對稱性而衍生的地方政府融資壓力。

封堵違規融資渠道

2008年金融危機以後，中國推出大規模經濟刺激計劃，地方政府債務迅速膨脹。

為了化解潛在的地方債風險，2014年通過的新預演算法將野蠻生長的地方政府債務納入預算管理，明確地方政府舉債唯一合法渠道是發行地方政府債券。2015年確定了地方政府債務限額給出舉債天花板，並通過推行發行政府債券置換存量債務來延長還債期限，降低地方利息支出負擔，推廣PPP模式來吸引社會資本介入公共服務領域，減輕地方財政壓力，緩解債務風險。

不過，一些地方仍存在變相和違法違規舉債擔保行為，債務風險仍在累積，這引起中央高度重視，也促成了今年新一輪針對地方政府債務嚴監管行動，問責風暴颳起。

今年1月份財政部發函重慶、山東、內蒙古、河南、四川等省(自治區、直轄市)政府，要求問責當地個別違法違規舉債擔保行為。

3月24日，重慶市政府公布整改黔江區違法違規舉債擔保行為結果，並處罰相關負責人，包括對違法違規擔保負有直接責任的黔江區財政局局長盧某，對違法違規舉債負有直接責任的鴻業集團董事長肖某、黔江城投董事長張某三人均給予了行政撤職處分。

4月19日，山東省政府公布整改鄒城市違法違規舉債擔保行為結果，處罰了相關負責人，如對負有直接責任人員、鄒城市政協副主席姚某給予黨內嚴重警告、行政降級處分。

一位西部縣級財政人士告訴第一財經記者，財政局長等人直接被撤職的處罰對地方觸動很大，未來地方舉債將更加謹慎。

給地方違法違規舉債提供融資的金融機構也遭問責。比如銀監會對給重慶黔江區提供違規融資的江蘇金融租賃股份有限公司處以行政處罰30萬元，對該公司副總經理佘某給予警告、處以5萬元罰款等。

除了問責常態化，更嚴厲的是5月和6月公布的封堵地方違規融資的兩則文件，一則是財政部聯合發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會發布的《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號，下稱「50號文」），另一則是財政部發布的《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號，下稱「87號文」)。

50號文和87號文用負面清單的形式基本封堵住地方違法違規融資新舊渠道，這些渠道包括融資平台公司、PPP模式、政府性基金以及政府購買服務。

在此前剝離地方政府融資平台公司的政府融資職能之後，50號文重申自2015年1月1日起融資平台公司新增債務依法不屬於地方政府債務，強調地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平台公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源。

在封堵地方借PPP或政府出資的各類投資基金變相舉債方面，50號文申明，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

87號文也給出了地方借政府購買服務違規舉債的詳細負面清單，鐵路、公路、機場、水電煤氣等基礎設施和儲備土地前期開發，農田水利等建設工程都被囊括在內，建設工程與服務打包的政府購買服務形式也被禁止。另外，金融機構和非金融機構提供的融資行為也被嚴禁納入政府購買服務範圍。

力度衝擊較大

一位地市級財政人士告訴第一財經記者，這一輪地方債管理力度比較大，對一些負債較高、融資需求較大的地方產生的影響更大。當地正準備學習其他地方的融資模式，國家印發了50號文和87號文制止了這些模式，他們也就順勢放棄了。

溫來成認為，從對地方違法違規舉債擔保處罰力度加大，直接問責到人，再到50號文、87號文進一步明確政府融資哪些不可為，這一輪地方債管理對地方影響非常大，債務管理進一步得到規範。

根據50號文，全國各地在7月31日前組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，全面改正地方政府不規範的融資擔保行為。

江蘇、廣西等地也隨後發文，全面開展排查行動規範政府舉債融資行為，今後各地不得出現50號文禁止的各類行為。重慶市也專門發文加強地方融資平台公司管理，清理並分類處理融資平台公司債務，強調今後融資平台公司不再具備政府融資職能，不得再新增政府債務。

楊賀龍告訴第一財經，在包括政府購買服務、PPP模式等變相融資渠道被禁後，不少政府官員來詢問是否還有其他辦法融資，並且強調這些融資模式必須在其他地方有成功案例，別的地方做過自己才敢做。

上述地市級財政人士告訴第一財經，87號文出來之後，地方官員不好把握一些民生項目融資是否合法合規，一些項目已經開工建設，比如幾十個億投資額的項目已經花掉了幾個億，後續的融資受到影響，成為當地頭疼的問題。不少地方已經向上反映這一輪地方債管理新規實施後地方碰到的實際操作難題。

楊賀龍認為，這一輪地方債加強管理一大目的是讓地方舉債「可視化」，在堵住政府購買服務等灰色融資渠道後，讓地方政府舉債更加透明，也藉此倒逼地方政府改革提高資金使用效率和公共服務效率。地方債規範強監管仍會持續下去。

根治還需「開正門」和配套改革

在控制地方政府債務風險方面，不僅需要嚴格執法，堵住地方違法違規舉債「後門」，還需要進一步開大「正門」，以滿足地方政府發展經濟所需的融資需求。

上述財政人士表示，目前地方政府債券額度遠遠滿足不了當地融資需求，希望下一步能夠適度賦予市級政府舉債權力。

2017年我國地方政府債券額度約1.6萬億元，分配給31個省(自治區、直轄市)和5個計劃單列市。市縣政府舉債需要在分配的額度內讓省級政府代發。

溫來成認為，與國際相比，我國地方政府債務風險可控，未來地方政府債券額度可以適度擴大，來滿足地方融資需求。條件成熟時，也可以賦予一些發達的中心城市自主發債。

財政部也正在推出地方政府具體品種專項債券，發揮市場作用來約束政府舉債行為。

比如今年6月1日，財政部和國土資源部公布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》，首先在土地儲備領域試點發行專項債券，該債券對應具體土地項目，以實現項目收益和融資自求平衡。

財政部有關負責人表示，在嚴格執行現行法規關於公益性資產不得作為資本注入融資平台公司等規定的同時，通過開「正門」發行土地儲備專項債券，將用於償還專項債務的土地儲備資產及其預期土地出讓收入顯性化，防範違法違規舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發生。

專家認為未來還可能發行市政建設專項債券、交通運輸設施建設專項債券等。

社科院學部委員李揚近日撰文表示，深入探究政府債務特別是地方政府債務累積且屢禁不止的根源，體制性因素顯然佔據首位。因此，要從根本上防範和化解潛在的政府債務風險，需要進行深層次的體制性改革，並有效控制債務增量。

他提出的措施包括進一步硬化地方政府的預算約束，進一步有效動員民間資本進入基礎設施和公共服務領域，進發揮PPP在地方資本性項目融資中的關鍵作用，還需在制度設計上對民間資本形成足夠的吸引力。理順中央與地方間的財政關係。

「為改變因支出責任和收入權利非對稱性分權而衍生的地方政府融資壓力，除了合理劃分事權之外，還應設法增加地方自主性財政收入為核心目標，完善地方主體稅種，合理劃分共享稅，改革稅權過度集中的體制。」李揚稱。

智庫建言儘快給「87號文」打補丁

來源：《中國發展觀察》2017年第12期

作者：陳少強中國財政科學研究院

針對一些地區違法違規擴大政府購買服務範圍、超越管理許可權延長購買服務期限等造成財政金融風險擴大的問題，2017年5月28日，財政部下發《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號，以下簡稱「87號文」）。87號文初衷是叫停違法違規的政府購買服務，但在實踐中也存在「一刀切」和「按起葫蘆浮起瓢」的問題，不利於問題的解決。本文建議，儘快出台87號文的補充通知，對87號文出台之前的政府購買公共服務項目分類施策，避免政策誤傷，並加強政策溝通協調和政策預評估工作。

87號文執行中面臨的問題和風險

87號文給地方政府、平台公司和金融機構等釋放了強烈信號，有利於規範地方購買服務工作。但據調查，87號文在執行中也面臨一些突出矛盾和風險，亟待妥善解決。

（一）正面和負面清單管理的衝突

87號文之前的政府購買服務是按照正面清單方式進行管理的。《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）指出，基本公共服務（公共教育、勞動就業、人才服務、社會保險、社會救助、養老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優撫安置、醫療衛生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農服務、環境治理、城市維護等）可以通過政府購買服務的方式提供。

2014年1月份水利部出台的《關於深化水利改革的指導意見》指出，「逐步推行工程建設管理、運行管理、維修養護、技術服務等水利公共服務向社會力量購買，推動水利公共服務承接主體和提供方式多元化。」

2016年2月2日，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會聯合發布的《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）指出，「地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地徵收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府採購實施儲備土地的前期開發，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。」

2016年2月22日，財政部和交通運輸部發布《關於推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》（財建〔2016〕34號），對公路水路交通運輸領域政府購買服務進行了規定，明確公路服務事項、水路服務事項、運輸服務事項、事務管理事項等四大類屬於購買服務的內容，其中公路服務事項包括：農村公路建設與養護、政府收費還貸(債)高速公路服務區經營管理、公路橋樑隧道定期檢查和檢測、公路信息服務等服務事項。按照34號文的規定，「農村公路建設」屬於政府購買服務的內容。

對於地方政府而言，選擇什麼樣的公共服務提供模式由地方政府根據實際情況來確定。地方政府自然會選擇有利於操作的公共服務提供方式：相對於複雜流程的PPP項目而言，地方政府選擇購買服務的方式提供公共服務也無可厚非。

而新近出台的87號文則規定：「不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建築物和構築物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。」換言之，87號文對前述文件所提及的水利工程建設、農村公路建設、土地儲備的政府購買服務項目給與了事實上的否定。這樣一來，同一工程服務項目既有正面清單管理，又有負面清單管理，造成地方政府和相關市場主體無所適從。

（二）政策執行出現盲點

87號文並不是對所有工程建設領域的政府購買服務提出負面清單管理，也對國家明確支持的政府購買服務領域開了口子，如87號文第三條指出，「黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行。」但是，對當前黨中央和國務院同樣關注的地下綜合管廊項目（見國辦發〔2015〕61號）、海綿城市（見國辦發〔2015〕75號）的建設則沒有明確提出否定性意見。在87號文嚴厲的政策背景下，地方政府對這兩類城市建設項目能否採取政府購買服務的方式推進，仍擔心觸犯政策紅線，因而對這兩類項目的推進持觀望態度，舉棋不定。

（三）影響項目執行進度

87號文對政府購買服務類項目的影響直接，尤其是對大量實施政府購買服務的地區更為明顯。據了解，東部某市因直接融資成本低且金融機構認同度高，採用政府購買服務從事項目建設，開發行、農發行等給到對應項目的融資期限可都是10—30年，總量達到上千億。87號文剛頒布沒幾天，該地區所有的銀行停止已簽合同業務的放款了。銀行部門的態度是，如果87號文不做調整，銀行將暫緩所有貸款，這給當地市政建設帶來的影響將是全面而深遠的。

87號文也會短期影響PPP項目進程。一般認為，87號文的出台會對PPP是政策利好——通過政策擠出效應將不規範的購買服務項目轉到規範的PPP項目上。但這種政策利好是中長期意義上的，短期看來未必如此。首先，PPP操作流程相對複雜，遠水解不了近渴，PPP不能馬上解決政府已開工政府購買服務項目的資金斷鏈問題。其次，87號文對當前已實施的PPP項目也有一定的負面影響。這是因為，當前我國60%以上的PPP項目都是以政府付費為主要模式，對金融機構而言，政府付費就是政府採購（購買），既然政府叫停了建設工程類的政府購買公共服務項目，那麼PPP項目中的政府付費（購買）項目同樣存在著類似的問題。在87號文「堅決制止」的大背景下，金融機構擔心政策的多變性和政府支付能力不足而採取觀望的態度，這對已經和即將上馬的PPP項目，以及正在論證中的PPP項目都會產生一定的負面影響，從而加劇了PPP項目落地難的矛盾。

（四）法律和社會安全風險不容忽視

在87號文出台之前，一些政府購買公共服務項目已完成了政府相關部門的審查（如發改委的可研批覆，國土部門的用地審查批覆，規劃部門的項目規劃批覆，環保部門的環保審查批覆等），政府採購程序已經啟動（如納入政府採購公告、明確採購主體、納入政府購買服務目錄、列入政府採購預算、完成財政可承受能力評估以及列入地方人大常務委員會預算公告），地方政府和社會資本的政府購買服務協議已經簽署，銀行已經完成對購買服務項目的授信，有的公共服務項目已按照進度撥付銀行資金。這些程序都公開合法，而87號文緊急叫停地方政府購買服務項目，將導致行政法規（87號文）與法律法規（如合同法、公司法等）的衝突。這些購買服務項目涉及金額大，時間長，利益關係敏感，一旦政府和社會資本（社會力量）在政策理解和實施操作上出現歧義，其法律風險不容忽視。

87號文出台，也有可能誘發社會公共安全事件的發生。雖然87號文對黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項持支持態度，但這並不意味著這些項目不存在公共安全風險。由於這些政府購買服務項目期限一般較長（限均通常為15-20年），而87號文只承認前三年納入預算的政府購買服務是有效的，後面年份政府預算無法保障。對於先前同意撥付長期資金的銀行（如國開行、農發行等）而言，這意味著巨大的經營風險，於是銀行放貸的態度轉為謹慎，甚至不少銀行暫停所有貸款服務，結果政府購買服務項目資金鏈條出現斷裂問題，那些簽署了征地拆遷協議老百姓不能及時足額拿到拆遷款，從而引發社會問題。

相關政策建議

87號文有應很強的針對性和應急性特徵，但其可操作性不夠，建議儘快出台補充通知，對87號文的有關內容進行補充，並加強部內和部際間的協調溝通與政策預評估工作。

（一）儘快出台補充通知，分類施策

建議按照實事求是、平穩過渡的原則，對87號文出台之前的地方購買服務項目分類施策，而不應「一刀切」：對已經納入預算、完成政府採購程序並簽署政府購買服務合同的項目，繼續按照原來政府購買服務的協議執行；對正在談判的購買服務項目，實施緊急叫停；對下一步即將實施的政府採購公共服務項目，按照87號文的精神執行。

（二）加強政策溝通和預評估

1. 加強政策協調溝通

加強財政部內相關司局（預算司、綜合司、國庫司、金融司、經建司等）的協調，尤其在政府購買服務、政府採購、PPP相關政策層面要加強政策溝通。目前，將政府購買服務與工程建設簡單分開的做法有失公允。因為，工程建設和工程服務是很難區分的：工程建設的目的是提供工程服務，工程服務以工程建設為載體，工程服務過程也伴隨著工程建設的過程。以公路養護服務為例，公路養護既伴隨著公路的維護和修理，也伴隨著工程建設。因此，建議財政部有關司局在出台涉及政府購買服務、政府採購和PPP的相關政策文件時，要加強溝通，避免各說各話，造成地方在執行中央文件中無所適從。

此外，建議加強財政部與其他部委的協調溝通，明確指出地下綜合管廊、海綿城市等工程服務可以繼續實施政府購買服務，以保持相關政策的連續性和穩定性。

2. 政策出台之前進行預評估

出台政策之前，建議對擬出台的政策進行政策預評估，徵求相關主體（其他部委、金融監管機構、地方政府、企業以及公眾等）的意見，評估政策出台的可行性和潛在的經濟社會風險，避免造成政策誤傷。

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