破產法這十年，改變了什麼——專訪《企業破產法》起草人、中國政法大學研究生院院長、破產法與企業重整研究中心主任李曙光

經濟觀察報：2007年，您說《企業破產法》的通過標誌著中國市場經濟進入中級階段，最近您又認為這句話早說了十年。為什麼？

李曙光：從立法理念上講，立法精英、知識精英和企業精英的接受度層面，這部法律沒有問題。隨著市場條件的變化，我們發現還是有很多的問題。包括在觀念上面，人們思想深層害怕破產，特別是底層法院、企業、債務人，他們對這個法律知道還是不夠。再加上當時更多考慮政策性破產到市場性破產過渡的問題，但2006年舊破產法機制下的政策性破產已經到尾聲，當時感覺總算把政策性破產結算了，我們需要開啟一個新的時代。

《企業破產法》實施以來的受案量那麼少，是我當時沒有想到的。

我認為受案量應該上來，當時我對《破產法》的認識，某種程度上雖然認為他很重要，但沒有放到整個社會環境、社會條件、社會體制的角度來看，總覺得市場化的《破產法》通過後，受理案件數量應該會上來。

但是由於市場要素很多，《破產法》不能單兵突進，他是一個社會整體的系統，實際上特別是這些年，我們中國十多年的市場經濟實踐，從2006年以來11年的市場經濟實踐，使我們感覺破產法實際上是整個市場經濟的基本法，是整個市場經濟一部憲法，它的實施要有很多實施條件。而且破產法一旦能夠發揮效應，說明這個市場已經到了一定的水平，到了比較高的水平，這個社會的各個子系統和市場要素都比較成熟了。

一部法律的實施，要依賴於人，依賴於整個社會的頭腦，包括文化、觀念，這些都融合在一起，但是恰巧我們在文化觀念，對於破產法理念的認同上，在整個市場的頭腦上，在一些體制性要素上，我們當時的改變還不足以依靠這部法律能夠很快見效。

經濟觀察報：這十年以來，你覺得中國的比如說政府、債權人、債務人，還有配套的機制這些社會要素改變了嗎？

李曙光：有變化，但是進展不是特別大，現在我們仍然面臨著十多年前面臨的一些基本問題。比如說政府的作用還是太大，我們看到很多的案子，特別一些比較大的案子，更多的是政府之手在運作。我們市場上的自由走破產程序的企業還是偏少的，更多的是各種體制的制約。

我們的破產法本身在立法時有一個很大的缺陷，就是它沒有一個執行部門。一門法律要實施，需要人推動，我們沒有這樣一個部門去推動，所以我一直建議要成立破產管理局，在政府層面推動這個事兒。我們司法體系也沒有及時跟上，債權人、債務人對於破產法的認知，還是處於非常膚淺的階段等等。這些因素應該說有一些變化，但是還沒有根本性的變化。我們只能說現在又是在政府推動下，現在好一點。特別現在經濟體量、規模這麼大，企業數量的這麼多，有形之手是正常的現象，但具體怎麼一個使法，怎麼在企業病情危重的時候去救他，是一個問題。

政府考慮的主要還是社會穩定和地方財政。我們很多企業還是有這個觀念，「找市場不如找市長」，特別是具有國有身份的企業，面臨一些問題時，首先想到的是要找大樹，政府是一顆大樹，他沒有想到市場這顆大樹，事實上市場大樹確實沒有成長起來。政府自然而然，在社會的期待中，他接受這種事兒了，而且政府也覺得應該接受這個事兒。出於政績考核，地方穩健高要求，尤其是面臨一些大企業的破產案件時，政府沖在前面，像東北特鋼，江西賽維，中鋼這些比較大型的企業，面臨困境的時候，甚至現在上升到省政府。

而我們整個體制，還必須需要一個協調機制，現在法院、管理人、債權人都協調不了，政府必須充當這個角色。

經濟觀察報：破產程序中，作為管理人的會所、律所、清算事務所是否發揮一個市場性的作用？

李曙光：現在能發揮一定的作用，但是純市場的作用夠嗆。因為本來按照破產法的規定，管理人會計師事務所，律師事務所，清算事務所他們為主，但是現在更多是由地方政府組建的，把他們吸納進來，領導者還是地方政府或者國資委，或者國資委設立資產管理公司處理這些問題。這些處置者有很多本身也是債務人，也是債務人代表，當然也有這個因素在裡面。

但是我們看到大多數模式，是以政府成立的清算組作為管理人。某種程度上來說，目前我們很少讓法律規定的管理人來承擔。但是在目前的條件下，法律規定的管理人很難承擔一個大型破產案件。

經濟觀察報：個人破產制度為什麼沒有寫進《破產法》，2006年起草小組討論過這個問題嗎？

李曙光：因為市場經濟的《破產法》在十年前的爭論就很大，個人破產制度的爭議就更大。我們起草組當時是想把它寫進去，通過《破產法》當時的適用範圍，在第一章總則當中我們稍微擴展一些，擴展到合夥企業及其合伙人。當時的想法就是想把個人破產寫進去，我記得在一審稿當中是有的，但二審稿當中就拿掉了，只留下留了一點點尾巴，三審稿中被全部刪除。

為什麼被拿掉了呢？因為大家都不同意。

很多人認為個人破產沒法實施，中國沒有實行的成熟條件，特別是財產的執行存在很大的問題。其實現在來看，執行也是很大的問題，因為你根本不知道當事人有多少財產。我們的金融體系也不聯網，這種情況下，比如一個人在工商銀行存錢，建行並不知道，你在建行存錢，中國銀行、農業銀行並不知道，所以連我們金融體系當時都不了解對方的一些存款、財產的情況，更不要說執行了。要搞個人《破產法》的話，需要政府有一個專門的機構來做，因為我們講個人破產的人，一般都是一些弱勢群體，當然也有坑蒙拐騙。但這部分主要是一些弱勢群體、貧困人口，他們更加要政府來幫助，來推廣，所以很多方面的條件都不是很成熟。

經濟觀察報：破產程序實施之後，新生企業的信用修復問題是否有一些制度上的缺陷？

李曙光：一個破產企業，它經過重整成功了，重整方案批准了，但是這個企業原來危機狀態的時候，它的很多不良信用已經有信用記錄，比如說央行的記錄、商業銀行的記錄，還有工信部的黑名單制度。如果進入到這樣一些黑名單，銀行對新生企業的貸款，社會上一些人對企業負面認知，都會對企業的聲譽造成傷害，企業這時可能有再融資等事情做不了。這一塊需要各個部門通力合作，主要是工商、稅收、銀行這三大塊比較重要，三方面合作起來，事情就好解決。

具體操作當中會有這樣的問題，我們現在重整的企業，又想拿這個企業去重新融資，那當然會受到一定的影響。如果你沒有信用修復問題，你要去融資，也會有很大的影響。別人憑什麼給你錢，你得讓銀行看見你賺錢的可能性，更何況你是一個破產企業。就算是不破產，銀行給你錢也是考慮很長時間，所以這個影響不能說很大，只能說在技術上，是一個要解決的問題。

經濟觀察報：起草這部法律時，有沒有考慮到當時10年後，中國的市場經濟、法制環境的變化？

李曙光：當時我們假設市場已經是一個相對不錯的環境。我認為2006年的水平是挺高的，其實現在說市場在資源配置中起決定作用也很難。所以我當時比較樂觀，我覺得應該通過《破產法》這樣一個頒布，中國市場經濟初級階段進入到中級階段，它是一個標誌。

這個標誌我說得也沒錯，理論上是這樣，因為你有一個市場經濟的退出規則，有一個大家遵守的東西了。但它能不能落地，能不能實施，還有很多條件。文化、心理、體制、機制、市場環境這些方面，我們還沒有完全把握。

但是中國的改革有一個特點，這還需要一個過程。這些東西專家也好，立法者也好，有的時候也很難去判斷，很難作為一個很確定性的東西。

所有的立法者專家，嚴格上說對於市場的發展、整個社會以及深不可測的市場來說都是無知的。立法者或專家在一個龐大的市場經濟面前，都是無知的，但是對於其他人來說，是相對專業的。只能說我們比別人看得遠一點，但是要看到全部，是不可能的。市場是無知的，所以每一個在市場上的人也是無知的，包括立法者和專家。

我們只能說比當時時代的人看得遠一點，看得廣一點，看得多一點，但實際上你是做不到先知先覺，全知全覺，那是不可能的。所有的立法都是一個遺憾的藝術，都要經過實踐的檢驗。

經濟觀察報：立法過程中爭論的焦點在現在看來，這10年的實踐中，有沒有達到您的預期效果？

李曙光：應該還是有比較好的結果，但是也有少數法律沒有解決的問題。比如說職工債權和擔保債權誰優先的問題，這個博弈的很厲害，基本上這個問題解決了，這是當時爭論最大的一個問題。職工在破產程序當中，發揮什麼樣的作用問題，當時爭議也比較大，這個問題也解決了。管理人由誰來管，誰來選擇，這個問題當時爭議也很大，我覺得最後選擇由法院來主導的方案也不是那麼好。

現在反過來說，我當時理解是對的，很多人都贊同我的這個結論。另外還有一些重大制度，像管理人制度，重整制度，還有跨境破產制度，還有清算當中，債權委員會有什麼樣的職權，這個都是爭議比較大的。

經觀要聞：已開通財經頭條號

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