留守兒童轉為流動兒童，誰來保障上億孩子的教育？

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中國快速城市化進程中，伴隨著大規模人口流動和農民進城務工，全國出現了大規模的流動兒童。流動兒童和留守兒童約一億人，他們的義務教育成為當前中國突出的教育公平問題。減少留守兒童的一個重要途徑，就是讓他們成為流動兒童，從而骨肉團聚，擁有完整的家庭和家庭教育。解決好流動兒童的教育保障，對於促進社會公平和教育公平具有特別重要的意義。

原文：《以改革創新解決流動兒童教育問題》

作者：21世紀教育研究院院長 楊東平

伴隨著大規模人口流動和農民進城務工，流動兒童的義務教育成為當前突出的教育公平問題。「以流入地政府為主，以全日制公辦學校為主」的「兩為主」政策和地方實踐經歷十多年發展變遷，正向將常住人口納入區域教育發展規劃、將流動兒童教育納入財政保障範圍的「兩納入」轉變。與此同時，基於人口控制等原因，大城市流動兒童義務教育出現新的障礙。流動兒童教育仍存在一些整體性和深層次的政策問題，亟待用改革和創新的思路加以解決。

順應人口流動和城市化的內在規律

人口向大城市流動，主要是由於人口集聚產生的規模經濟效應，大城市的勞動生產率和工資水平更高，並且有利於創造更多的就業機會。也就是說，城市人口增長是經濟發展的結果，是城市的生命力所在，而非政府政策調控的指標。上海交通大學陸銘教授的研究顯示，就經濟聚集程度而言，中國的問題並不是過於集中，而是過於分散。由於勞動力自由流動的受限，我國絕大多數城市的規模低於最優水平。幾十年來，我國大城市人口規劃指標一再被大幅突破，同時城市基本公共服務緊缺、基礎設施短缺，這主要是因為城市規劃是依據戶籍人口變化和限制外來人口的目標而制定的，嚴重滯後於常住人口的實際增長。我們需要突破計劃控制的思維定式，認識大城市發展的內在規律，減少對人口增長的恐懼，通過科學地預測人口，調整城市規劃，增加公共服務和基礎設施的供給，順應人口流動和快速城市化的大趨勢。

中國傳統的城鄉分治的二元結構進入城市後，正在形成戶籍人口和非戶籍人口這樣新的二元結構，亟待重視和消解。善待流動人口，保障他們的各項權益，幫助他們入戶成為新市民，不僅是實現社會平等的基本要求，也是城市社會健康發展的前提。大城市正在面臨日益嚴重的老齡化和即將到來的勞動力短缺危機。2013年底，北京市戶籍60歲以上的老人達277萬，占戶籍總人口的21％。上海的這一比例為27.1％。城市需要大量青壯年勞動力以降低城市老齡化速度，需要大力發展養老服務等服務產業。城市的發展需要高科技產業和高技能的人才，他們也會帶動對低技能勞動者的需求，據美國的研究，兩者大致是1：1的關係。將流動人口中的中低技能勞動者作為「低端人口」驅趕，不利於城市服務業的發展，是缺乏科學依據的。

此外，大城市人口布局與給非戶籍人口提供公共服務，是兩個性質完全不同、相對獨立的問題。大城市的人口調控主要應當通過產業結構布局調整、建立區域經濟協調發展的機制疏散城市功能，以及實行戶籍制度改革。流動兒童接受義務教育是法律確定的基本人權。保障這一權益是政府依法行政的基本責任，不能因人口控制而綁架和損害流動兒童接受教育的權利。善待流動兒童，使他們接受良好教育並成為新市民，是大城市健康可持續發展的客觀需要。

切實降低入學門檻

義務教育作為政府提供的基本公共服務，是流動兒童最基本的權利，是防止貧困世代傳遞、防止階層固化和教育扶貧的重要舉措。強化政府的公共服務職能，擴大城市教育公共服務的供給，降低流動兒童的入學門檻，是當務之急。

在地區間教育存在較大差異的情況下，城市公辦學校設置一定的准入條件是必要的，但應該簡化和放寬。流動兒童父母只要在流入地有穩定工作和住所，就是流入地的納稅人，其子女就有權進入當地的公辦學校接受義務教育。流動兒童在流入地就讀的准入條件應該主要是兩項：身份證明和居住證明。將社會保險作為流動兒童入學的門檻條件脫離了大多數進城務工人員的實際，應予以取消。

流入地城市限制流動兒童入學的重要原因是教育資源不足。為此，一方面，需要改善教育的提供方式，通過發展民辦教育、購買學位等多種方式解決；另一方面，需要從長計議，實行「兩納入」的改革。事實上，公辦學校學位不足，正是由於沒有將常住人口納入事業發展和財政規劃，公辦學校發展嚴重滯後於常住人口規模。近些年來，在流動人口快速增長的同時，許多城市的公辦學校卻在不斷合并、減少，如北京的小學從1994年的2500多所，減少到目前的900多所。珠三角有的城市至今仍在推行公辦中小學撤併工作。當前京、滬、廣三地的義務教育小學階段在校生人數，均低於歷史最高水平。1996年之前，北京、上海小學階段在校生都在100萬人以上，2006年降至最低點，分別為47萬人、53萬人，此後開始緩慢上升。廣州市小學階段在校生2006年達到歷史最高點89萬人後，開始緩慢下降，2012年為82萬人。因此，城市的教育資源供給是具備發展潛力的。

建立各級政府分擔的教育財政機制

正如布坎南說：「在各級政府之間的經濟的或有效的職責劃分取決於公共行動溢出效應地理範圍的大小。」從國際經驗來看，流動人口的義務教育作為全國性公共產品，中央和省級政府理應承擔主要財政責任。因此，需要建立由各級政府合理分擔教育經費的機制。

建議在省內流動的流動兒童的義務教育經費，由省、市、區縣三級政府負擔，以省級政府為主；跨省流動的流動兒童的義務教育經費，由中央、省、市、區縣四級政府分擔，以省為主；跨省流動到直轄市的流動兒童的義務教育經費，由中央、市、區縣三級政府分擔，以市為主。目前中央財政提供的流動兒童教育經費，主要是對地方政府的獎勵。建議明確中央政府承擔跨省流動的流動兒童義務教育經費的比例(建議不低於50%)，這將會是對地方政府極大的激勵。

上海市的經驗值得學習和推廣。市級財政逐年增加對專門招收隨遷子女學生的民辦學校的生均經費，由2008年的每人每學年2000元逐漸增加到2016年的6000元。經費原則上由市級和各個區縣財政對半承擔。

目前，義務教育階段教育經費「錢隨人走」的改革已經實行；但高中階段教育沒有相應機制，導致出現借讀費、贊助費等現象。建議引入教育券理念，解決教育經費在區域間的「支出流動」問題，以緩解城市地區高中階段教育經費的不足。

發展普惠性民辦學校

在外來人口比例很高甚至與戶籍人口倒掛的城市，流動兒童的義務教育完全靠公辦學校解決是不現實的，必須大力發展民辦學校，改善農民工子女學校，通過購買學位的方式，化解城市公辦學校學位不足的難題。

大力發展面向農民工子女的普惠性的民辦學校，流入地政府應當予以扶持和規範，加強民辦學校師資隊伍建設，積極探索適合民辦學校的人事管理，實行「多元化」教師身份的方式配置教師資源，確保民辦學校教師工作量和薪資待遇與城市公辦學校持平。建立幫助民辦學校發展的長效機制，通過教師培訓、交流輪崗、教學研討等多種形式，幫助民辦學校提升質量，逐漸形成自己的辦學特色。

打工子弟學校滿足的是低收入流動兒童的義務教育需求，由於其費用低、離務工人員居住地近、入學形式靈活等特點，受到子女無法進入公辦學校的務工人員的歡迎，仍會長期存在。對於這些打工子弟學校，應當在保障流動兒童「有學上」的前提下，實事求是地予以區別對待，幫助它們消除隱患，提高教育質量，逐漸納入民辦學校的管理軌道。

促進農民工隨遷子女異地中考、高考

流動兒童的初中後教育、異地高考等問題日益突顯，接受高中階段教育成為大多數流動人口家庭的基本教育需求。

2012年8月，國務院辦公廳轉發《關於做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育後在當地參加升學考試工作意見的通知》，各地開始進行異地中考的探索。但政策限制仍然較多，如部分城市規定只面向省內的隨遷子女，跨省流動的仍需回戶籍地參加中考。天津、上海等地只對農民工隨遷子女開放中等職業學校，而且均未與異地高考掛鉤。對於異地高考，同樣需要降低門檻，可以學籍和連續就讀年限作為基礎條件。

當前國家免費中等職業教育只惠及城市戶籍人口，招生處於不飽和狀態。建議放開戶籍限制，讓農民工隨遷子女能夠在流入地城市享受免費職業教育。這既可以解決他們的初中後教育和就業問題，也有利於城市職業教育的發展。

重視改善農民工子女的學前教育

我國的學前教育、托育工作曾經具有廣泛的社會參與度，很多幼兒園是企業、機關、單位、社會團體自辦的。在20世紀90年代的市場化改革中，政府大規模取消公辦園，將學前教育推向市場，導致出現入園難、入園貴等嚴重問題。

首先，需要將兒童權益放在首位。目前城市的政策更多扶持佔主流地位的公辦園和高端民辦園，最為弱勢的流動兒童群體的學前教育需求被嚴重忽視。應當增加面向弱勢群體的普惠性幼兒園的公共投入，建立聯席會議和利益相關者對話的制度，加強與社區和公益組織的合作，給學前教育的社會化發展留出空間，以保證學前教育的福利性和公益性。

其次，善待打工子弟幼兒園。打工子弟幼兒園的差異很大，凡是辦園時間久、負責人學習能力強的園、所都發展較好。因此，應當根據實際情況予以區別對待，保證幼教資源的可持續性。

最後，建立「民辦普惠園」可供評估的最低質量標準。現有的學前教育評價大多是「一刀切」的硬體要求，而且「就高不就低」，未能保證最低限度的學前教育兜底服務。需要建立和完善政策評估體系，保障學前教育服務的基準供應和資源分配的公平性。

上海在學前教育方面的做法值得借鑒。上海建立了由人口、計生、公安等部門組成的聯席會議制度，對學前教育的規劃、財政投入、項目建設等進行整體決策，並開展相應的績效評估。上海創設了搖號、積分進入有餘量的公辦幼兒園、民辦三級幼兒園並設立「看護點」等多種機制，降低流動兒童的入園成本，提供學前教育「全覆蓋」的公共服務。

完善積分入戶制度

2014年，國務院發布《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出要統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，在大城市建立積分入戶制度。

從當前各地實施積分入戶入學的制度設計看，積分指標、權重與分數的設定向優勢階層傾斜，這對保障農民工子女的平等教育權是不公平的。例如深圳市的積分入學新政策，在降低戶口的重要性之時，顯著提升了「房產」的重要性。上海市的積分制度，實行學歷加分、職稱加分、創業加分，更有利於高端人才。而且，現行積分制入學管理的可供學位數遠遠不能滿足隨遷子女的教育需求。

戶籍制度改革應該「兩條腿走路」：符合條件的直接給予戶籍；難以馬上給予戶籍的，逐漸剝離公共服務和戶籍的關係，使無戶籍的常住人口也能享受公共服務。事實上，2016年1月正式實施的《居住證管理暫行條例》明確規定，「公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照本條例的規定申領居住證」。而且規定，持居住證所有人享有包括義務教育、就業服務、衛生服務和計劃生育服務等在內的6項基本公共服務。

可見，國家戶籍制度改革的頂層設計已經很明確，強制性地將居住證與連續社保掛鉤的做法是不恰當的。完善積分制標準，實行憑居住證入學的政策，首先需要撤除的是將居住證與連續社保掛鉤，實質性地促進流動人口市民化。[本文摘自21世紀教育研究院《中國流動兒童教育發展報告(2016)》]

文章原載於社會科學報第1560期第2版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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