挽救危機的失敗：「二十一條」交涉後的袁世凱政府

1915年5月7日，日本向中國提出答覆「二十一條」的「最後通牒」。因受外患刺激，朝野上下圍繞如何挽救統治危局，展開了相關的討論和實踐。然而，目前學界對於「二十一條」交涉後的朝野回應關注程度並不夠。王奇生提及了「二十一條」交涉引發的危機動員僅有救國儲金及排斥日貨兩種形式，且認為規模及影響遠不如五四、五卅運動。羅志田勾勒出了「二十一條」交涉結束後民間主導的救亡活動，以及思想界動向與「五四」新文化運動之間的內在脈絡。兩位學者對於「二十一條」交涉後民間反應的論述貢獻頗多。然而，關於政府在因應時局方面的動向，學界則鮮有涉獵。本文擬以相關史料的梳理為基礎，以期對「二十一條」交涉後袁世凱政府的研究有所補益。

統治危局下的「條陳時代」

「二十一條」交涉的失敗，使得袁世凱政府陷入空前的統治危機。革命黨人掀起了「倒袁風潮」，其將外交受挫歸咎為袁世凱「一人政治」的惡果，視「二十一條」為袁世凱與日本交換帝制之條件，直呼以挽救國難「非以萬眾之力推翻袁政府」。民間一面激烈抵制日貨，一面由上海商會發起擴展至全國的「救國儲金」運動。不僅歐戰的紛擾使得外交環境緊張，而且繼《中日新約》，政府又有《中俄蒙協約》之簽署，利權持續外溢。

對於袁世凱而言，為因應外交危機的負面影響，象徵性地發表了系列救亡「痛言」。其在講話中稱，內政孱弱是外交失敗的重要根源，「歷觀史冊興亡之故，不在外禍之可慮，而在內政之不修」。外交受挫應為內政興革提供動力，「苟國內政治修明，力量充足，譬如人身血氣壯碩，營衛調和，乃有以禦寒煖溼之不時，而無所侵犯。故有國者，誠求所以自強之道」。故而，袁以政界屏除私見、交相勖勉為號召，並鼓勵救亡條陳的上達。

政府同人及在野政治家，同樣有呼喚厘革內政的訴求。5月20日，都肅政史庄蘊寬等領銜上「救亡條陳」，提出以「減省軍費以充軍實」、「嚴核浮冗以裕財政」、「整飭吏治以恤民生」、「廣求人才以應時變」為「治標」之策；「治本」之方，一在普及教育，二在振興實業。袁世凱接到條陳後回應，「汰無用之冗兵，裁不急之浮費，慎選愛民之良吏，勤求適時之人才……至普及教育，以增進人民之道德智識技能，振興實業，以利用國家之地力人工資本，尤為百年之大計」。

肅政史條陳即刻引發了關於救亡時局的討論，各級官吏、社會名流、地方士紳或上書中央，或撰文論政，為袁世凱政府進言獻策。

在軍事方面，袁世凱對肅政史上書中的「核減軍費」做出了批示，正式陸軍「額不必多，但求精練，務使有一兵即能得一兵之用，俾財不虛糜」。然而，潼關縣知事胡瑞中對肅政史的意見不表苟同，認為救亡大計之「主葯」當在速行徵兵與設兵工廠，而非教育、實業等「輔葯」之方。山西將軍閻錫山上書，認為非採取強迫制徵兵不足以強軍，並須知國民教育、實業之發達，地方警察、自治之實行，為徵兵籌備的前提。薩鎮冰建議整頓各地兵工廠，使統歸陸軍部直轄，避免與中央許可權分歧，且調配、劃一各廠槍械數目。康有為通過觀察歐戰中的軍事較量，倡以國家軍力強弱尤在軍械完備，故建議目下講求治械，當延請德、美之名技師，並「先廣購美及智利之良槍炮、潛水艇以應急需」。袁世凱亦表贊同，「假如財政有百元之寬餘，即以五十元完整軍備，二十五元擴張教育，二十五元振興實業。而完整軍備，對於軍械問題尤須特加註意」。復興海軍成為時人議題。嚴復以日本依海軍雄厚實力，先後在甲午之役、侵覆德人山東半島租地中獲勝，號呼興辦海軍之必要。譚若森以整頓江南船塢為例，提出設立完備之軍港，以為「修造軍艦與艦用機器等物之便利」。有建言者進一步提出，在造艦、築港兩項外，培養海軍專門人才乃「振興海軍之根本基礎」。

在實業方面的建議中，伯因對專註軍事改革的條陳提出相反的見解，倘僅「汲汲求於簡單武力之國防」，而不重視經濟實力之培育，不啻捨本逐末，惟有製造國貨、廣築工場、挽回利權，方能樹國家萬年之基。張謇探討「救國儲金」之用途，認為五千萬元捐募目標，「言教育，不足支全國應設置大學開辦經常等費，言海軍，不足造一頭等戰艦，言陸軍，不足當全國一歲費也」，不如為實業備費，「五千萬之棉織業興，足抵五百萬兵之一戰」。政事堂參議王鴻猷稱，不妨以「救國儲金」興辦勸業銀行，專以勸農通商惠工為性質，務以引起企業家投資心理為宗旨。袁世凱回應，可招股資本五百萬元，投資於水利、森林、畜牧、礦業、工場等項。又，財政總長周學熙建議籌辦「民國實業銀行」，擬定資本二千萬元，股份由官商各認其半。袁世凱給予批示，並以專事運輸、保險兩業為銀行經營之業務。安徽巡按使倪嗣沖則視農業為實業之根本，「中國工商欲與東西洋先進之國互相角逐……竊恐難收速效」，不如興植墾牧、講求水利，以藏富於民。農業興，「則興學、練兵自能蒸蒸日上」。中國銀行總裁李伯芝同樣認為，「獎勵農業為今日發達國民經濟之最要政策」，故當設立一種農業金融機關。該條陳為袁世凱所注意，並交由財政、農商部籌議，增設「農工銀行」條例，貸款牛皮蠶絲糧食等農產品，以周轉融通農工資金。

持教育救國論者絡繹不絕。前參議院議員李國珍呈文袁世凱，提請設立教育廳「專興學之責任」。汪家棟呼籲關注社會教育，如設立露天學校及各種補習學校。康有為矚目軍事教育，提議將「救國儲金」設立飛天、遁地、潛水、馳陸、百工博物院五校，「以廣勵物質之學識，以成一切工程之才」。亦有論者稱，練兵所造就者有強健體格，而無愛國精神；興學所造就者具愛國精神，而乏強健體格，惟「軍國民教育」兼具二者之優。值此外交緊迫背景下於天津召開的「全國教育界聯合會」，最重要的提案即將「義務教育」定於憲法，如是可防因「修改普通法令，手續至為簡易」而造成的朝令夕改之弊。教育部遂擬啟動「義務教育施行程序」，包括劃定學區、調查學齡兒童、普設小學、劃一學制、造就良好師資等。

在澄清吏治方面，安徽巡按使韓國鈞批評稱，近日條陳或為振興實業，或曰提倡教育，實不知治國之經緯當自整頓吏治始。官場腐敗已成士人共識，馮國璋表達了「欲整頓吏治，非用武力解決」的決心。國務卿徐世昌提出以考核政務廳、甄別縣知事、考核鹽務官為清理積弊之要素。王鴻猷勸誡總統當以「學術、經驗、節行、聲名、所言、所事」為官員任用之標準，務必破除情面，禁絕濫竽。關於縣級民政之推動，韓國鈞稱雖值財政艱處，然必以增加各縣知事辦公經費為要義。熊希齡認為，對縣知事應由「內務部查照中外吏治良法，定立功過表則」。對於吏治條陳，袁世凱表現出特別的重視，既要使官吏嚴自檢束、慎防中飽，又要避免以一知半解之徒濫充官場，專門行政必須訪求專門人才。

至於肅政史條陳及整頓內政的建議，孫洪伊表示並不看好，完善內政僅系枝節性的改革，改良政體才是興國之根本。若仍以專制精神談維新之政治，一切努力難免徒勞。楊永泰回應，所謂修明內政，整飭吏治不過「多殺幾個王治馨」，振興實業不過「多借數千萬磅之外資」，提倡教育不過「多編幾種教育綱要」。惟有改良政治組織，是為「根本的療治」。

共和立憲實行的要素，應以廣開言路，制定憲法，恢復國會、省議會、自治為目標。徐傅森反對袁世凱的獨裁政治，並解釋「強有力政府」在西方語境是「強而善之政府」的含義，呼籲從「建設尊重真正民意機關始」。在林長民主筆、政事堂八參議共同起草的條陳中，明確表示「憲法為國家之根本，不立憲則國家政治無統系」。政事堂參議曾彝進諫言速行地方自治，徵兵、退伍、整理財政、調查戶口等行政事務「有委託於自治機關而克收指臂之效」。四川將軍胡景伊提出以速開國會為基礎，整理全國財政、擴張海陸軍、實行軍國民教育、廣設兵工廠。進步黨人視此際為立憲復興良機，提出重建地方議會。閱畢上述建議，袁世凱表面上深與嘉許，一方面宣稱「憲法為立國要典，關係至為重要，全國官民必視均極重視」，未來憲法制定中「宜使立法部權力略為伸張……每年一加修改，俾民權漸次擴張」，另一方面，又言恢復立法機關，「尤以立法與行政相輔，乃能共謀國是」。費樹蔚的論述更進一步，認為在複議會之外，亦應聯絡海外革命黨人，存政黨、收暴徒，因暴徒中不乏超傑之才。該建議固難為袁世凱接受，袁批示「精神可嘉，但有不合情理之論述」。

然而，部分人士對整飭內政及改良政體均持保留態度。楊永泰認為「政治為枝葉，社會為根本」。梁啟超闡明「政治基礎在社會說」，鼓勵聰智勇毅之士「共戮力於社會事業，或遂能樹若干之基礎」。黃遠生反省時局，認為當以改造個人為改造社會的前提。[50]金天翮在上大總統書中提倡從學術、文化為入手，視「正人心，端學術」、「研究性理，崇言陸王之學」為治本之策。社會改良會雍濤發出「多妻乃中國人之大病、嫖賭足以亡國」之警告。馬相伯、英斂之強調，宗教可拔去中國人的懶根性，且認定一個「真宗教」而歸依之，為改良中國社會之要素。袁世凱亦認同以「倡興宗教」，挽救日漸墮落之道德。然而，就改良政治與社會何者為先，章士釗批判梁啟超「政治基礎在於社會之說」，認為此系防止革命之舉。社會事業之進行，不能離乎政治之外，惡政治之下，難以培植出良善社會。

從某種意義上講，「二十一條」交涉結束之初，朝堂內外形成了一股上書、建議、昕夕討論的救亡氣氛。《申報》評論稱，正可謂一段「無日不有所見」的「條陳時代」。曹汝霖亦回憶，政府一時曾力圖振作，以期百廢俱舉，「每次會議，必有新提案提出討論」。可以看出：一方面，對於政府同人及在野政治家而言，即便老生常談之條陳居多，但畢竟受外交失敗之刺激，乃有一番表示振作之決心，這實際上仍沿襲了洋務運動、戊戌維新、清末新政以來「外患-救亡」的傳統路數。另一方面，就袁世凱本人而言，其雖對部分上書作出了相關回應，但從來往函件的批覆中看，似多為因應條陳者的「應景之作」。對於紛繁瑣碎、雜亂零散的建議，袁世凱無心加以整理、提煉，更談不上在整飭內政中間通盤的統籌與整體性的戰略設計，這也從另一個側面反映了袁世凱缺乏改制的誠意，以及對於時局清醒的認知。

內政改制與政府信任危機的激化

在內政整飭中間，由於袁世凱全局意識的缺失、頂層設計的混雜、厘革方向的迷失，不僅決定了繼之而來的實踐活動必然僅是流於瑣屑的小修小補，而且暗示了極為有限的成效。

教育一項，教育部在小學教育、師範教育、社會教育等方面做出部分調整。在小學教育層面，首先是7月31日「國民學校令」與「高等小學校令」的發布。前者為義務教育性質，自此令頒行，民國元年「小學校令」及「初等小學校」即行停廢、更名；後者系以增進國民學校之學業，並完成初等普通之教育為宗旨。俟二令通行後，教育部擬定以八年為期的普及小學教育計劃。8月6日，教育部再頒行「地方學事通則」，明確以地方自治區為義務教育辦理之學區，並負擔區內辦學經費各項。隨後，教育部從京師小學入手，檢定教員，期將不稱職之教員，悉從沙汰。就師範教育而言，教育部以統一師範精神為要旨，於8月10日至28日間，邀請全國各師範學校校長暑假來京會議，討論國民人格教育與生活教育並重、國民適用之文字與高等文學異趣、師範學校招考學生及畢業生服務任用法等論題。社會教育方面，7月18日，教育部頒布「通俗教育研究會章程」，專事小說、戲曲、講演研究，為移風易俗之輔用。

在實業方面，農商部的舉措主要表現在勸業委員會及國貨展覽會的籌辦。6月8日，農商部頒布「勸業委員會」章程，並下設工業試驗所、工商訪問所、商品陳列所，以編纂實業法令、培養工業技術人才、調查海內外工商狀況、提供企業諮詢等為導向。為使國貨雲集，「觀摩互益、發揚國粹、標本廣陳、聲譽增高」，6月18日，農商部特設「國貨展覽會」於京師，並「責成各商會就地調查，並由縣知事督同勸募，匯詳巡按使，解交本埠」。為鼓勵起見，政府特免展品入京之稅厘。9月1日至10日，內務總長朱啟鈐於先農壇組織「京都出品協會」為導引，並藉以改進京都百工凋敝之象。10月1日至20日，國貨展覽會開幕，除江西、新疆、黑龍江、雲南、貴州未備齊物品外，其餘各省均有特產陳列其間。張謇喜贊，「凡此諸品……或足應國內之需要，或足擴國外之銷場，倘從此更加講求推廣產額，自不難發展經濟，裨益國本」。

軍事方面，值得注意的是徵兵制度的啟動。徵兵之議於前清「北洋時代」已啟首端，但民國以後因手續至繁而屢經擱置。軍界同人表示軍備整頓、擴充兵工廠皆為小修小補之功，根本仍在徵兵制度之改良。故而，統率辦事處擬設立「徵兵講習所」，以陸軍部閑置咨議為學員，分赴各省廣宣徵兵要義，並計劃組成以陸軍總長王士珍為會長、原保定軍官學校校長蔣方震為主任的「徵兵研究會」，磋商以直隸、河南、山東為先行試辦區域。未久，京兆徵募局、河洛道徵募局先後開幕。

至於地方自治的復辦，若就全國範圍推行，工程浩瀚，實屬不易。審計院顧問葛諾發遂上「建設模範行省」條陳，不如先就一省妥慎推行，從京兆一隅先行試驗。既可足表政府改制的真心，又可收「由一隅而推及全國」之效。袁世凱於7月21日發布「籌辦京兆地方自治事宜令」：京兆為全國所具瞻，當定為特別區域，以作自治模範……務仿西國都市之政，東鄰町村之規，心摹力追，日久完備」。關於模範自治之內容，按照內務部設想，涵蓋了「學務」（中小學校、蒙養院、教育會、勸學所、宣講所、圖書館、閱報社）、「衛生」（清潔道路、蠲除污穢、施醫藥局、醫院醫學校、公園、戒煙會）、「道路工程」（改正道路、修繕道路、建築橋樑、疏通溝渠、建築公用房屋、路燈）、「農工商務」（改良種植及畜牧漁業、工藝廠、工業學校、勸工廠改良工藝、整理商業、開設市場、防護青苗、籌辦水利、整理田地）、「慈善」（救貧事業、恤厘、保節、育嬰、施衣放粥、義倉積穀、貧民工業、救生會、救火會、救荒、義棺義塚、保存古迹）、「公共營業」（電車、電燈、自來水）等方方面面。

實際上，儘管改制名目繁多，但變革舉措的枝節性、實施時間的短暫性、辦理成效的微弱性，使得教育、實業、軍事、地方自治等項，皆不啻為政府施政進程中的常態，實難副厘革之盛名。並且，因主持者在民生辦理、減政推行、吏治整頓、立法籌備等方面的失當，致使挽救危機的努力非但未能如願奏效，相反陷入更為尷尬的境地，政府信任危機進一步激化。

先言民生辦理方面，目標與結果適得其反。黃遠生曾以合辦平民生計與平民教育，向徐世昌提請組織「全國生計委員會」：「平民生計發達，即可為國家增加稅款，平民教育普及即於練兵前途大有裨益」。6月14日，袁世凱發佈於政事堂內「籌辦全國生計委員會令」：「無論財政如何困難，而民事決不可緩。總期通國無無用之物，亦無無用之人」。然而，「全國生計委員會」的設立不僅未能贏得好感，反而迅即招徠了批評。首先是會長人選互相推諉。最初外間傳請姚錫光擔任會長一職，但因其充「五族同進會」會長，故打消此議。張一麐亦表力辭，楊度又以「不屑小就」而推託，嚴修同樣未行履任。最終，湯叡勉強允任，政府遲至半月之久才確定該會委員名單。其次是各方意見紛雜不一。對實施區域，一種主張縮小範圍，以京師為首區，一謂宜於各省同時調查進行，胡瑛則建議「先從生計尤困之各省著手」。以致該會成立一月有餘，不僅章程未能成立，而且尚未正式開會。再則是政府的不實報道尤為失信。先前多傳辦事員已離京分赴各地考察，但實際上並未出發，「所有各報喧載均系一種推測，毫不足據」。時各省水災相繼，該會行動之遲緩，不禁令觀者嘆息此惟「空作遠大難行之論」。批評者忿然視「全國生計委員會」不過「在政事堂多掛一種空牌子而已」。有建議者進一步揚言，與其縱任該會毫無所表現，不若將此贅瘤機關予以裁廢。

在減政裁員的行動中，政府表現得更是有心無力。袁世凱採擇肅政史條陳中的減政建議，以總統府內裁汰冗員為各行政機關減政之倡，且逐一規定各部職官員額、每月薪俸，並令各總長「不能再以裁無可裁之呈文，敷衍了事」。未久，各部裁減人員見諸報端：外交部裁減30餘人，陸軍部減少顧問、諮議百十餘人，財政部淘汰部員69人，總統府及政事堂裁去辦事員28人、顧問及諮議47人，鹽務署撤銷人員13名。然而，減政並非一帆風順，其迅猛的實施速度，遭遇了各部激烈的反應及「不合作」之困窘，如教育部即抱怨無員可裁，財政、農商部稱「洋員顧問皆以合同關係，不能裁撤」，陸軍部以多半軍官系「有功民國者，待遇不得不稍優也」，海軍部則擅行特別之法，將應減人員暫緩裁汰並改為諮議。

在吏治整頓層面，此間的「五路大參案」，使得政府與刷新吏治的初衷南轅北轍。參案始於肅政史聯名請查辦津浦、京張、京漢、京奉、滬寧等五大鐵路舞弊營私案。6月18日，津浦鐵路局長趙慶華首先被撤職查辦。6月20日，袁世凱又以交通部次長葉公綽與此案最有關係，將其停職候傳。隨即，京張鐵路局長關冕鈞、京漢鐵路局長關賡麟、京奉鐵路局長李福全、滬寧鐵路局長鍾文耀次第被彈劾。參案發生伊始，時人多將「五路大參案」的處置視為澄清吏治之契機，熱忱期待政府嚴格尊重法律，有效懲治，「驅除官邪……有現實之一日」。未久，輿論發生逆轉，有論者揭其內幕，雖以表面觀之，官吏變動是整頓官方之舉，但內中實含有粵系、皖系「政黨傾軋」意味。許寶蘅亦指此案乃「門戶之禍，恐將累及國家，頗欲上書論之」。皖系者，以政事堂左丞楊士琦、周學熙為代表，粵系者，以梁士詒及交通系組成。楊士琦與梁士詒結怨素久，遂擬利用肅政史彈劾之筆，企圖推翻交通系勢力。各界嘩然，政府「面子上雖若為察弊除貪起見，而黑幕之中……誰敗誰成，無非雞蟲得失，一進一退，且同鷸蚌交持」。由今日之人心以言中國，「則多一黨派，即多一蟊賊」。本是一場整頓吏治之「五路大參案」，不惟淪為黨派鬥爭之工具，而且平政院在審理案件中並未能發揮實質性作用。特別是政府禁刊有關消息，在秘密狀態下辦案，亦不免令外間浮想。許久，參案預審未見動靜，外間感喟不啻官場五分鐘熱氣之作風。最為失望的是該案「雷聲大，雨點小」的結局。8月20日，京張鐵路案審理結果公布，僅褫去關冕鈞職。10月19日，袁世凱申令，僅將趙慶華著付文官高等懲戒委員會懲戒，又以葉恭綽被劾各節查無實據，銷去停職處分。12月5日，京漢鐵路案收尾，關賡麟交付文官高等懲戒委員會。

立法院的復辦更是遙遙無期。此際，袁世凱一度流露出恢復共和立憲的意圖：5月25日，袁頒發國民會議組織法選舉施行細則令、國民會議暨立法院議員初選資格調查期限令，6月10日，又下達尅期成立立法機關令，7月1日，參政院擬推舉李家駒、汪榮寶、達壽、梁啟超、施愚、楊度、嚴復、馬良、王世瀓、曾彝進等十人為中華民國憲法起草委員。一時間，立憲曙光普照，民國社會似有「百世之基亦可從茲鞏固」之相。然而，在欣喜之餘亦免不了疑慮者的擔憂，或恐將來立法院之成績，「決不能大異於現在之參政院，將來國民會議之成績，亦決不能大異於已去之約法會議」，或是揣度「此次所起草者，名為憲法，實則不過將約法略為放大耳」。此外，憲法起草中禁止旁聽的神秘主義，同樣「不足以昭其慎重也」。時隔不日，「籌安會」粉墨登場，使得方興未艾的共和立憲悉歸泡影。輿論黯然神傷，此不啻「神經病之中國」。

政府在辦理民生、減政、吏治、立法等層面的失誤及「偏轉」，儼然使得當局者標榜的內政改制，信用喪失殆盡。批評者謂，朝野上下無不瀰漫著「垂頭喪氣」之相：官吏爭權、軍政窳敗、司法黑暗、風俗惰偷、社會齷齪，已全無新國氣象。如是，不僅挽救危機的努力顯得疲軟無力，而且進一步激化了各方勢力對於政府的積怨之恨。究其原因，一方面是袁世凱在整頓內政中間敷衍與虛偽的態度使然，另一方面，此際袁世凱已將注意力逐漸轉向稱帝的目標，這使其再也無暇兼顧進行中的內政厘革諸業，而朝野上下挽救危局的努力歸於失敗，必成定局。

洪憲帝制與「無果而終」的改制結局

改制自身的「先天不足」、外交形勢的干擾，以及「帝制派」的阻撓，註定了無果而終的結局。

首先是改制本身存在著重要的缺陷。其一是經費難產。對「全國生計委員會」而言，任務不但極形重大，且關係甚為緊要，故所需經費極多。然而，財政部一再表示「現值財政艱處，實無籌撥之處」，後雖經屢次爭取，最終該部僅允認「可供給調查之實費而已」。期間教育總長湯化龍力謀的「設立教育廳」草案，卒以經費未能解決，未及實踐便胎死腹中。實業計劃中的「農工銀行」，囿於財力不濟，實施範圍惟以京兆通縣、昌平為限。

其二是人才匱乏。以京師甄別小學教員為例，考核結果實未盡人意，教員國文無根底者居多，故考試結果惟遲遲不發，該試驗終作無形之取消。再如「勸業委員會」，進行之初頗顯五分熱血之朝氣，然因會長雍濤於做官一事本不在行，未久便往西山避暑，卒留洋顧問數位敷衍門面，遂成虎頭蛇尾之勢。

其三是施行缺乏必要的準備，有操之過急的傾向。以減政裁員為例，實行之過速，迅即引起了各部恐慌，有識之士注意到其中要害在於善後之策缺失，故建議對被裁人員謀求安置之法。再如京兆自治的辦理，政府亦頗顯激進化姿態：8月初尚決議分四期進行，以半年為一期，第一期為籌劃時期；然一月以後，則提出加速之方，即以「八、九、十三個月為籌備時代」；或言明春完成京兆模範自治，下半年各省成立分會，後年全國各縣通告完竣。

其四是政策自相矛盾。對減政而言，前述「安置裁員」建議一經採納，復呈一番「互相抵觸」之景觀，「一方裁汰若干人員……一方又新設某某局所以位置舊僚」，增、減經費相較，啞然為自欺欺人之事。再以「全國生計委員會」言，政府一面稱籌辦平民生計，一面又行反民生之舉，吳貫因曆數政府與民爭利之例，雖不盼望該會裨益民生，但求「禁止官吏之奪國民之生計」；政府一面標榜「減政主義」，一面又巧設生計會「位置冗員」。

其五是條例的形式主義。政府雖制定出諸多實業方案，但就真正落實情況看，確如張謇批評，「內不過條例，外不過驗場」。再如緊隨「京兆模範自治」而至的各種模範之聲：模範軍警、模範工廠、模範商店、模範農場、模範俱樂部等悉為湧現。然「模範熱」背後，浮於空言者比比皆是。莫里循感嘆，「這裡看不見有作為的政治家氣魄，沒有始終如一貫的目標……一切精力都用在草擬那無盡無休的規章法令上，改革只是口頭說說」。

其次是動蕩的外部環境的衝擊。「二十一條」交涉的結束，並非意味著中日關係得到妥善解決。相反，日本圍繞未竟條款，繼續與中國展開新一輪的爭鋒。期間發生的案件主要有間島交涉、遼西雜居事件交涉、中日長白軍警衝突、張家灣設警案等。日本或強解條約，或故意延宕，牽涉有關滿洲及東部內蒙古諸問題，始終未獲徹底解決，使得袁政府無法獲得喘息的改制環境，相反在處理條約體系等外交事務中捉襟見肘。

再次，「帝制派」的活動，使得內政整頓的方向發生逆轉。袁克定在「洪憲帝制」中扮演著極重要的角色。早於民國元年，袁克定即欲以「北京兵變」效黃袍加身故事，此後一直在私下活躍，「設總部於中南海里的一個島——瀛台，在這個首都的中心接待擁護帝制的死硬派」。至於此間袁克定作梗的「五路大參案」與帝制運動的促成具有直接關聯。1915年初，袁克定曾於湯山就國體問題會晤梁啟超，未獲支持性表態，遂將目光轉投「交通系」頭目、素有「財神」之稱的梁士詒。袁克定先行拉攏了素奉行君主制主張、且與梁士詒結有宿怨的政事堂左丞楊士琦，隨後唆使楊士琦藉助肅政史王瑚、蔡寶善之筆，參劾「交通系」。袁克定既知梁士詒心有餘悸，便邀其談話，單刀直入請其支持帝制之事。梁當夜即召集交通系人員開會，並以「贊成不要臉，不贊成就不要頭」相詢，結果大家表示「要頭」。次日，梁表示回報克定。交通系各員遂約定「不幹則已，幹起來則不必遮遮掩掩，一定要大權獨攬，有聲有色」。梁士詒與袁克定的「結合」，亦與其在粵、皖兩系鬥爭中反客為主的策略相關。粵系求以迎合之法，獨任帝制運動之財政，得以重覓權力。袁克定利用了皖、粵系矛盾，先與楊士琦結盟，迫使梁士詒就範，次使得皖、粵二系在帝制目標下暫時「合流」。

袁克定亦利用楊度在立法院籌備中混淆視聽。早在辛亥前，楊度即以君憲自命。俟共和後，楊因謀交通部職務不成，與梁士詒成仇，且頗有懷才不遇之憾。然楊仍圖謀重用之機，遂有人告以「與其謂接近項城，不如謂接近克定」。袁克定先使楊度於日媒造成在「參政院提出變更國體建議」之輿論，再將其安置憲法起草委員會，以「舊派」思想左右其間，[133]後利用其炮製《君憲救國論》，與古德諾的《共和與君主論》呼應。袁克定既收撫了原本不和的楊度、梁士詒，以楊為先鋒，成立「籌安會」，再以梁組織的「三次國體請願」緊隨其後。儘管楊、梁矛盾並未隨帝制運動的進行而消除，但接連的帝制鼓吹，迎合了袁世凱的稱帝野心，使其沉醉在「民意」的聲浪中，獲得了重塑權威的滿足與虛幻感。

遺憾的是，此間的內政改制伴隨洪憲帝制的發生而宣告破產。由於袁世凱對帝制權力的急切慾望，故而未能將這場挽救危局的努力持續下去，並錯失了「二十一條」交涉後中國內政厘革的一次契機。

應當認為，內政改制的奏效，尚需一段時間的沉澱。周學熙表示，內政整頓中「凡此應辦之事，苟能次第進行，則中國富強並非無望」。惜「洪憲議起，大局忽變，一切悉歸泡影」。梁啟超則認為，君主立憲萬不可取，但可在總統制下推行內政改制，「今大總統能更為我國盡瘁至十年以外，而於其間整飭紀綱，培養元氣……是故中國將來亂與不亂，全視乎大總統之壽命，與其御宇期內之所設施」。稍後梁與英報記者談話，「國體與政體絕不相蒙，能行憲政，則無論為君主為共和，皆可也……毋寧因現在之基礎，而徐圖建設理想的政體於其上」。汪鳳瀛表示，治今日之中國，非開明專制不可，自《新約法》頒布以來，「中央之威信日彰，政治之進行較利，財政漸歸統一，各省皆極其服從，循而行之，苟無特別外患，中國猶可維持於不敝」。賀振雄稱，「現方籌備國會，規立法院，整飭吏治，澄肅官方……四年之間，國是已經大定」。若由袁連選連任，不十年間，「必能駕先進之歐美，稱雄地球」。

變更國體這一極端化的手段，亦使中國政治捲入翻雲覆雨的漩渦。梁啟超描繪了這一現象，「自辛亥八月迄今未盈四年，忽而滿洲立憲，忽而五族共和，忽而臨時總統，忽而正式總統，忽而制定約法，忽而修改約法，忽而召集國會，忽而解散國會，忽而內閣制，忽而總統制，忽而任期總統，忽而終身總統……大抵一制度之頒，行之平均不盈半年」。朱峙三在日記中困惑於「局勢轉變如此，則人民所不及料者」。更為關鍵的是，復辟帝制非但令社會矛盾日趨尖銳，且使得在內政改制中間政府信任的危機愈加激化。傅熊湘以傳兵符、稅煙酒、制民意、改賬簿為題，諷喻改行帝制社會生活之慘狀。莫里遜觀察，民眾積怨亦是「聯合起來破壞帝制的一些力量。缺乏這類因素，鼓動家就沒法煽起足以造成叛亂的情緒」。嚴修對時局轉折的分析頗為精闢，「為中國計，不改國體，存亡未可知；改則其亡愈速。為大總統計，不改國體而亡，猶不失為亘古惟一之偉人；改而亡，則內無以對本心，外無以對國民」。而袁世凱墮入洪憲帝制的深淵，其「竊國大盜」之妖魔化面孔亦隨之迅速建構。

「二十一條」交涉結束直至「籌安會」成立之間的這段「被遮蔽的歷史」，一百年來被塵封在史料深處。一方面，應當認為，在此間的3個月里，對於民初政治史的敘述而言，與「帝制派」醞釀復辟運動的同時，還存在另一條歷史主線，即因外交受挫的刺激，朝野上下為尋求救亡與厘革內政而做出了種種的努力。另一方面，如果將研究視野延展至思想史領域，可知這場由政界同人主導的挽救危局的嘗試，不僅構成了「二十一條」交涉後中國政局上鮮為人知的一個側面，更與同時期由思想界悄然興起的「新文化運動」互為表裡，兩者實共同構成了國人改造政治與社會思潮的多元實踐。只是，由於袁世凱未能以誠相待這場內政厘革，隨之洪憲帝制發生，暴露了其欺騙性的面目，這非但使得這場挽救危局的努力付之東流，更令中國的政治情形愈加敗壞，以致一度陷入持久性的軍閥分裂。而在這段「被發現的歷史」中間，雖有精彩，但充滿了無奈。

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[75]《籌辦京兆地方自治事宜令》，劉路生、駱寶善主編：《袁世凱全集》第32卷，第149頁。

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[78]《著籌辦全國生計委員會令》，劉路生、駱寶善主編：《袁世凱全集》第31卷，第564頁。

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[93]《北京電》，《申報》1915年6月20日第2版。

[94]《准葉恭綽暫行停職令》，劉路生、駱寶善主編：《袁世凱全集》第31卷，第601頁。

[95]友箕：《驅除官邪之希望》，《神州日報》1915年6月25日第1版。

[96]《北京電》，《申報》1915年6月23日第2版。

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[98]《閑評一》，《大公報》1915年7月8日第2版。

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[100]《閑評二》，《大公報》1915年8月5日第3版。

[101]岑學呂編：《三水梁燕孫（士詒）先生年譜》（上），台北:文海出版社，1972年，第270頁、第271頁。

[102]《整頓津浦鐵路責成交通部辦理令》，劉路生、駱寶善主編：《袁世凱全集》第34卷，第157-158頁。

[103]岑學呂編：《三水梁燕孫（士詒）先生年譜》（上），台北:文海出版社，1972年，第270頁、第271頁。

[104]《公布國民會議組織法選舉施行細則令》、《公布國民會議暨立法院議員初選資格調查期限令》，劉路生、駱寶善主編：《袁世凱全集》第31卷，第419-420頁。

[105]《尅期成立立法機關令》，劉路生、駱寶善主編：《袁世凱全集》第31卷，第535頁。

[106]《參政院呈報推舉李家駒等為中華民國憲法起草委員文》，《政府公報》第60冊，第1137號，第293頁。

[107]《憲政進行之曙光》，《順天時報》1915年6月12日第2版。

[108]《閑評一》，《大公報》1915年6月12日第2版。

[109]《閑評一》，《大公報》1915年7月3日第2版。

[110]友箕：《異哉馬叟秘密起草憲法之主張》，《神州日報》1915年7月26日第1版。

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[114]《生計委員會之前途觀》，《順天時報》1915年8月6日第2版。

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[116]《全國農工銀行籌備處核擬通縣昌平農工銀行放款規則詳稿》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料彙編·金融》（第三輯），第414-415頁。

[117]《甄別小學教員發表之遲緩》，《大公報》1915年10月5日第3版。

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[119]《北京電》，《申報》1915年7月13日第2版。

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[130]參見尚小明：《論袁世凱策劃民元「北京兵變」說之不能成立》，《史學集刊》2013年第1期，第3-25頁。

[131]中國社會科學院近代史所譯：《顧維鈞回憶錄》（一），北京：中華書局，1983年，第95-96頁。

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[133]《洪憲遺聞》，張國淦：《北洋述聞》，上海：上海書店出版社，1998年，第77-78頁、第200頁。

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[136]楊度在《乙卯春致楊雪橋師書》中稱，「度雖有救國之心，然手無斧柯，政權兵權皆不我屬……當局之用人行政亦與度不盡相同」，劉晴波主編：《楊度集》，湖南人民出版社，1986年版，第565頁。

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[140]當參政院將國體問題付諸國民代表大會，「籌安會」實無用武之地，於10月13日更名「憲政協進會」，梁士詒取代楊度成為了復辟帝制活動的主要人物。楊雲慧：《從保皇派到秘密黨員——回憶我的父親楊度》，上海文化出版社，1987年版，第62頁。

[141]周學熙：《周止蓭先生自敘年譜》，台北：文海出版社，1988年，第50頁。

梁啟超：《異哉所謂國體問題者》，章伯鋒、李宗一主編：《北洋軍閥》（二），武漢：武漢出版社，1990年，第1021頁、第1025-1027頁。

[142]《梁任公與英報記者之談話》，李華興、吳嘉勛編：《梁啟超選集》，上海：上海人民出版社，1984年，第682頁。

[143]《汪鳳瀛參政致籌安會楊皙子論國體書》，《大公報》1915年9月5日第4版。

[144]《賀振雄誅奸救國之原呈》，《新聞報》1915年8月20日第1張第3版。

[145]梁啟超：《異哉所謂國體問題者》，章伯鋒、李宗一主編：《北洋軍閥》（二），武漢：武漢出版社，1990年，第1021頁、第1025-1027頁。

[146]嚴昌洪編：《朱峙三日記》，武漢：華中師範大學出版社，2011年，第462頁。

[147]《鄉談小樂府四首》，顏建華編校：《傅熊湘集》，長沙：湖南人民出版社，2010年，第76-77頁。

[148]莫里循：《清末民初政情內幕——駐北京記者、袁世凱政治顧問喬·厄·莫理循書信集：1912-1920》（下），北京：知識出版社，1986年，第438頁、第539頁。

[149]王承禮輯註：《嚴修先生年譜》，濟南：齊魯書社，1990年，第345頁。

[150]1916年《袁氏盜國記》出版，序言即以「袁世凱固今代一妖孽也……只一狹邪無賴之權詐而已」為蓋棺定論之詞。來新夏主編：《中國近代史資料叢刊·北洋軍閥》（二），上海人民出版社，1993年版，第5頁。

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