退出《巴黎協定》，美國再現「政治分肥」陰影

【文/觀察者網專欄作者 寒竹】

美國當地時間6月1日下午3時，特朗普在記者會上正式宣布美國退出《巴黎協定》，兌現他在競選期間許下的「美國人優先」承諾。

目前，特朗普只是以美國總統身份宣布退出《巴黎協定》，美國真正退出要等到加入《巴黎協定》後的三年才能提出申請，申請提出一年之後，退出才能生效。當然，美國也可以採取直接退出1992年的《聯合國氣候保護框架公約》（UNFCCC）的方式來退出《巴黎協定》，因為這個框架條約的簽字國隨時可以宣布退出。

美國究竟是按部就班在四年之後退出《巴黎協定》，還是直接退出UNFCCC，目前尚不知特朗普政府的最後決定。

特朗普宣布退出《巴黎協定》的消息傳出後，在國際上遭到了壓倒性的批評。聯合國秘書長古特雷斯表示對特朗普的決定深感失望。德、法、意、荷蘭、日本等國都發表聲明表示將會堅守協定，不會重啟協商。美國最親密的盟友英國也表態將繼續履行《巴黎協定》。

在美國國內，對於特朗普宣布退出《巴黎協定》的決定，社會形成了分裂狀態。特朗普政府執政團隊的多數成員、《波士頓先驅報》、《國會山報》網站、VOX新聞網站等媒體支持特朗普的決定。

但美國的主流媒體，如《紐約時報》、CNN、彭博通訊社、以及美國政界、企業界和知識界的部分人士都表態反對特朗普的決定。根據《紐約時報》的報道，目前美國已有30位市長、3位州長、逾80所大學校長及上百家企業串連，欲與聯合國協商，自行遵守巴黎協定。6月6日，美國加州州長傑瑞·布朗（Jerry Brown）在北京表示，雖然美國總統特朗普宣布退出《巴黎協定》，但加州仍將堅持自己的清潔能源路徑。「加州所有的舉措都與《巴黎協定》一致，甚至超乎《巴黎協定》承諾。」

任何一個政府決定的公共政策都有可能引起社會不同群體的不同反應，支持者與反對者都會有相當的事實依據和價值理由。特朗普宣布退出《巴黎協定》的決定引起美國社會的不同反應是正常的。

目前，國際輿論對特朗普決定的批評主要還是集中在美國政府「逆時代潮流而動」、「自私的孤立主義」、「美國與歐洲盟國的關係」等問題上。筆者以為這些並非問題的根本。本文並不想評判美國社會對《巴黎協定》的不同反應，而是想著重指出美國現任總統特朗普否定前政府當年簽署《巴黎協定》是一個具有指標性的政治事件，這預示著美國從未絕跡的分贓政治正在從暗處公開走到前台。美國的政治腐敗可能會急劇惡化。

早在美國宣布退出《巴黎協定》之前，特朗普就對上屆美國政府的政策持基本否定態度。

2017年1月20日，特朗普就職當天簽署的第一道行政命令就是叫停「奧巴馬醫改計劃」（後來由於在國會沒有足夠的票數而失敗）；

1月23日，特朗普簽署了美國正式退出跨太平洋夥伴關係協定(TPP) 的行政命令；

2月16日，特朗普簽署了一個新法案，廢除了奧巴馬政府的煤礦廢棄物監管法案；

3月1日，特朗普簽署了一道名為《Waters of the United States》的行政命令，廢除了奧巴馬政府的《凈水法規》。

3月28日，特朗普簽署了一份名為「能源獨立」的行政命令，要求暫緩、修改或廢除奧巴馬政府2015年推出的《清潔電力計劃》。

在兩黨輪流執政的美國，新組成的政府修改或否定上一屆的某項政策是常態。但像特朗普這樣，還在競選期間就放言當選後要否定70%以上的奧巴馬政府的政策，而執政不到半年，就以行政命令的方式廢止了奧巴馬政府在醫保、移民、環保、對外貿易等問題上的諸多政策是極為罕見的。

按照美國的政治制度，政府政策的重大修改或變革，通常是通過國會的立法。特朗普在極短的時間以行政命令的方式來推翻上一屆政府的政策顯然不是遵循傳統的美國政治模式。

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民主選舉、政黨輪替，常常被現代西方主流意識形態美化為最好的制度。（所謂「最不壞的制度」其實就是「最好制度」的另一種修辭表達。）但是，西方學界、政界的主流都有意無意地掩蓋了一個客觀事實，在美國歷史上，政黨輪換其實就是輪流分贓。

在建國初期，美國政治主要是一種精英統治，各級政府官員主要從社會上德才兼備的紳士中選拔，這跟中國漢代的薦舉制度相似。這種制度有利也有弊。到了亞當斯執政時期，這種總統、州長選拔上流社會精英來統治國家的方式與高度流動的資本主義社會越來越不適應，平民主義的聲音日漸高漲。這時，政黨競爭與民主選舉給平民政治提供了新的平台。有了政黨和選舉，普通個人可以通過政黨選舉獲得政治權力。所以，美國的政黨制度從一開始確實是跟民主選舉聯繫在一起，哪個政黨贏得了選舉，也就獲得了政治權力。

但是，政治競爭與民主選舉雖然衝垮了傳統的社會賢達的精英統治，給社會帶來了平等性和民主性，但同時也帶來了新的問題。既然政黨是通過自由競爭的民主選舉獲得的政權，那麼國家權力事實上就成為獲勝政黨的戰利品。政治權力只能在獲勝政黨內部瓜分。

這樣一來，政黨輪替其實就等於是政黨通過競爭性選舉來輪流分贓。在19世紀的大部分時間裡，美國的民主政治就是政黨分贓的政治。誰贏得選戰，誰就掌握了國家的政治資源，誰就能化權力為財富。把美國在19世紀末文官制度產生之前的民主選舉界定為政黨分肥，基本符合歷史事實。

由於民主選舉制度必然導致政黨分肥，所以，要消除政黨分肥的弊端，就必須限制政黨政治的範圍，需要建立一種非政治的、中性的、跟民主選舉沒有關係的文官體系來減少政黨分肥的現象。

於是在1883年，美國國會通過了喬治·彭德爾頓參議員提出的「文官制度法」，即「彭德爾頓法案」。根據這個法案，美國的政府形成了「兩官分途」，政府官員分為具有黨派立場的政治官員和不受黨派力量控制的事務性官員。

「兩官分途」壓縮了美國民主政治的範圍，從而也就壓縮了政治分肥的空間。一開始，美國中立的事務性官員只佔政府官員的10%，90%都還是政黨控制的政治官員，1930年事務性官員達到80%，1970年達到85%。一直到今天，中立的事務性官員在美國政府中一直在85%上下徘徊。

美國文官制度的建立在一定程度上減少了當選政客對政府官員任命的範圍，減少了政府腐敗，更重要的是壓縮了民主政治的範圍，政治再次開始向精英政治的方向搖擺。在過去的一百多年中，美國政治再次回到精英家族的政治壟斷。

在過去的一百多年中，美國的知識精英控制了大學校園、新聞媒體和好萊塢，華爾街的資本精英控制了美國經濟，美國社會形成了知識精英、資本精英與政治精英三位一體的豪門權貴，諸如羅斯福家族、洛克菲勒家族、肯尼迪家族、布希家族、柯林頓家族等政治精英集團，這些家族可能屬於不同的政黨，但相互之間卻有千絲萬縷的聯繫，所以，在美國的豪門巨族統治美國期間，兩黨差異並不大，儘管兩黨輪替，但美國政府在政策上的連續性相當強。

但是到了21世紀，情況再度發生變化。隨著全球化對社會的衝擊和和互聯網的興起，在19世紀曾經催生過美國民主選舉和政黨選舉的民粹主義再度高漲，並且猛烈衝擊近百年來的美國精英政治。特朗普就是這一波新民粹主義的代表。

特朗普贏得大選後，以其鮮明的政治個性開始改變美國自19世紀後期以來精英集團統治美國的局面。這個過程跟19世紀初美國的民粹主義和政黨選舉衝擊美國建國初期「紳士治國」的精英統治相類似。

在特朗普看來，過去一百年來，東西兩岸大城市的知識精英與華盛頓的政治精英沒有理由再繼續壟斷美國政治，政治應當回到「人民」手中。特朗普並不把自己看成是柯林頓、奧巴馬的繼承者，而是把自己看做「人民」的代表和二十一世紀美國精英政治的終結者。

特朗普在總統宣誓就職儀式上說了一段含義非常深刻的話：「今天，我們不只是將權力由一任總統交接到下一任總統，由一個政黨交接給另外一政黨。今天我們是將權力由華盛頓交還給了人民的手中」。在這個就職演說中，特朗普完全是以人民的代言人自居。對於他來說，進入白宮後首先要做的事就是顛覆，就是要廢除奧巴馬8年執政制定的國家政策，廢除過去精英集團對美國的統治。

歷史不會重複，但卻常有相似之處。19世紀初，美國的政黨競爭和民主選舉衝垮了建國之初上流社會的「紳士治國」，但美國民主政治的產生基本與政治分肥同步，是美國的民主政治催生了政治分肥。

今天，特朗普試圖挑戰美國精英上百年的統治，但這個挑戰過程也同時在建構一種新的草莽式的分肥政治。美國已經實行了一百多年的兩官分途文官制度，這是特朗普無法動搖的；19世紀中葉的政治贏家以直接任命政府官員方式進行分贓的模式也難以再現。但是，特朗普正在試圖通過密集使用行政命令的方式來顛覆過去美國過去的政治，正在以行政命令的方式進行政治分肥。

在特朗普6月日宣布退出《巴黎協定》後，美國參議員希爾頓·懷特豪斯（Sheldon Whitehouse）向媒體指出，推動特朗普宣布退出《巴黎協定》的幕後推手是化工巨頭的科氏企業（Koch Industries），只要美國一旦退出《巴黎協定》，科氏企業（Koch Industries）就可以不受嚴格的環境條例管制而迅速發展。

所以，特朗普宣布退出《巴黎協定》的後面是政治權力與商業利益的勾結。根據美國媒體披露，特朗普政府中確有重要人物人與科氏企業有密切關係，包括副總統彭斯、環境保護署署長普魯特。哥倫比亞大學教授薩克斯也持類似看法。他認為特朗普宣布退出《巴黎協定》的決定是科氏企業與特朗普政府合謀的結果。

特朗普宣布退出《巴黎協定》是否真的像希爾頓·懷特豪斯參議員和薩克斯教授講那樣是特朗普執政團隊與化工巨頭合謀的結果，尚無確切證據。但無論二者之間是否有必然連聯繫，特朗普執政以來的所作所為已經表明他將不可避免地把美國政治引向政治分肥的陷阱。政治分分肥的本質並不是通常意義上的腐敗，而是指政治上翻燒餅，贏者通吃。誰贏得選舉，誰上台就把前任的所有政策推倒重來，另起爐灶。而另起爐灶必然走向小圈子政治和政治分肥。

美國建國以來，具有壟斷性質的精英統治與具有分贓性質的民主選舉一直在相互博弈、相互交替。在精英集團壟斷社會政治資源的條件下，民主選舉的形式雖然存在，但卻只是精英集團巧妙壟斷社會財富的工具；當民粹主義衝垮了精英集團的權力壟斷，社會的平等性會增加，但每一屆新政府上台都推倒重來，都會意味著政治發展的斷裂。數人頭的民主選舉只能是走向野蠻的分肥政治。到目前為止，美國政治總是在精英政治與分肥政治之間搖擺，尚看不到美國能夠走出第三條新路。

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