蔡英文前瞻計劃：雇一群人挖坑，再雇一群人填回

【文/觀察者網專欄作者 濱哥哥】

儘管一周前台灣「立法院」已經三讀通過「前瞻建設特別條例」，但圍繞該計劃的爭論並沒有平息，連台北市長柯文哲都批評前瞻政策方向錯誤，更點名高雄市政府過去10年，舉債從1.2億倍增到2.4億元。

所謂前瞻計劃，全稱為「前瞻基礎建設計劃草案」，原本的計劃是8年8824億元新台幣的預算，後來在上周經過國民黨的阻擋後，變為4年4200億新台幣。前瞻計劃是民進黨當局去年「520」上台後端出的首個「經濟大餐」，以推動基礎建設的方式帶動經濟景氣。

前瞻計劃自公布三個多月以來，外界反應評價不佳。除了那些爭取到最多計劃與經費的地方首長拍手叫好外，其它人都看衰。原因在於整體計劃缺乏可信、數據化的成本效益評估，許多計劃連最起碼的評估分析都缺乏；計劃內容存在矛盾衝突，明顯有高估效益低列經費之嫌，更有不少過去爭議多而暫緩的計劃，如「資源回收」般再被拿上檯面，除了形而上的「前瞻」兩字外，看不出什麼理念；而被視為淪為綠營執政縣市分贓，更讓計劃缺乏整體資源分配的合理性，前瞻計劃已有未戰先敗之勢。

名不正則言不順的計劃

我們常說，名正言順，或者說，師出有名。每當進行一項公共計劃的時候，都需要向公眾說明一個為什麼：為什麼我們要這麼做。筆者翻閱了台灣公布的《前瞻基礎建設計劃書》，卻發現計劃書根本缺乏說服力。

在解釋為什麼要搞前瞻計劃的問題上，原文是如此描述的：

依據「總統」105年12月31日年終談話，政府將採取具前瞻性的積極財政政策，全面擴大基礎建設的投資，包括下一個世代需要的基礎建設以及地方建設。

政府正積極盤點地方建設的需求，未來將優先推動可以配合區域聯合治理的跨縣市建設，以及過去投入不足、發展相對落後地區的重要基礎設施，藉以促進地方整體發展以及區域平衡。

全文沒有分析當前的國際環境變化亦或是台灣社會面臨的問題，以此來佐證這個計劃的必要性，也沒有說明計劃的可行性如何，更沒有解釋為什麼是所謂的軌道、城鄉、水環境、綠能、數位（互聯網）這幾大項目。

而諷刺的是，前瞻計劃大量引用WEF全球競爭力報告，來說明台灣在基礎建設方面落後於亞洲四小龍的其他三位，因此急需建設。

但實際上根據WEF，台灣在該評比上真正最低分的項目，分別是各級政府債務：第46名；各級政府預算餘額：第56名。而本次的前瞻建設就是使用地方政府債務來進行建設的，也就是說，為了「推行前瞻計劃軌道建設」，特意採用了對計劃有利的數據，對真正存在的問題卻視而不見。

而這項前瞻計劃，所使用的「特別預算」來施行更是十分詭異的存在。根據台灣的「行政院主計總處」的定義：在預算的體系中，除了上述每一會計年度經常編列之中央政府總預算及附屬單位預算外，尚有一種為因應緊急重大情事，於總預算外提出之預算，稱為特別預算。依照預演算法八十三條的規定，有下列情事之一時，行政院得提出特別預算：

國防緊急設施或戰爭。

國家經濟重大變故。

重大災變。

不定期或數年一次之重大政事。

按照這個定義來說，所謂的前瞻計劃根本不符合前三條。而計劃書中說道：衡酌當前政府財政狀況，需以特別法方式排除公共債務法每年度舉債額度限制及訂定控管機制規定，俾順利推動前瞻基礎建設，併兼顧財政穩健，爰同時擬具《前瞻基礎建設特別條例（草案）》，藉以籌編多年期的特別預算，以支應所需建設經費。

也就是說，因為這樣做符合我想要的，所以我就這樣做。採用特別預算，就是因為不想放在總預算里，為了撥款方便，免得收到舉債額度及空管機構的限制。

桃園機場捷運歷時十年終於完工

前瞻計劃的問題在哪裡

從計劃看來，其實並沒有寫上任何的可行性報告以及環評報告，就編列出了一堆的計劃款項出來。從《前瞻基礎建設》計劃書中看來，洋洋洒洒366頁，經濟收益包括可量化的和不可量化的總共才2頁。

而整份計劃中，軌道建設足足佔了整個8800億的一半，高達4241億，包括各都市的鐵路地下化、捷運、台鐵工程等。

計劃中的矛盾與衝突也難以化解；政府一方面花數百上千億，要把各地方的台鐵鐵路地下化或高架，說平面軌道影響市區交通；但另一方面卻又要在都市蓋輕軌系統——正常情況下大部份輕軌就是平面系統。再如水資源計劃中要投資營造「親水環境」，但綠能計劃則又要發展綠電，想在所有水庫、水域上「種電」——這其實類似凱恩斯開玩笑地說「雇一群人挖路，另一群人填回」，就能刺激經濟一樣。

關於軌道建設方面，有一個很重要的指標：自償率——營運評估年期內各年現金凈流入現值總和／營建期間工程建設經費現金流出現值總和。

換句話說，就是扣除營運與維修等種種成本之後的現金流的現值，能夠分攤興建成本的比例。嚴格說起來，不賠本的生意必須有100%的自償率。但是地鐵有其分散道路擁擠的公共性（或正外部性）或其「綠色效益」，所以理論上可以接受沒有100%的自償率。

我們以同樣是亞洲四小龍之一的香港來舉例。

香港地鐵蓋法有兩種。一種是港鐵幾乎全權負責，如果不夠錢，政府還是可以補助。另一種是政府出資並擁有資產，但是港鐵等於是政府租藉資產運轉的。無論是哪種方法，都可以算出某種自償率。以其機場快線或最近開通的南港島線而言，其自償率皆超過50%。

而柯文哲市長則直言：「機場捷運線由桃園捷運公司在經營，將來淡海輕軌線是新北市要經營，每一條路線的自償性都很有問題。事實上，台北市跟新北市為了環狀線中環段（第一階段）已經開始有些爭執，因為這條捷運線通車後，它的現金流量預期會是負的，但這筆虧損到底要由誰負責？」也就是說，柯市長擔心的甚至是負的自償率，也就營運收入根本無法支應營運與維修成本，更不用談攤還興建成本。

但前瞻計劃中許多軌道建設，不管是基隆輕軌、台中與台南捷運、還有高雄捷運後續計劃，卻明顯是該有自償性的計劃卻沒有，至於那些展覽館、博物館計劃就更不在話下了。如果花納稅人的大錢完工後卻乏人問津，其損失不是投資的建設經費而已，營運後是每天都在燒錢；短期虧損可承受，永無盈餘希望的虧損則是政府永恆的錢坑黑洞。

除了自償率問題外，一些重複建設和矛盾的建設內容也並不少見：

例如機場捷運A14站超過47億元的預算，這個設在興建中的第三航站大廈內的車站，為何如此昂貴？台南市鐵路地下化要300億元，桃園市的鐵路地下化則要將近1000億元？

再比如，高雄捷運因大型公共藝術「光之穹頂」，曾被評選為全球最美地鐵站之一。但高捷前藝術總監周渝珠，日前發表《給高雄市長陳菊》的中英文公開信，痛批高捷管理不當，作品燈光照明不夠、布滿灰塵有如廢墟。而網路上對此也頗為不滿，表示高捷三寶分別是：關燈、補丁、省空調。高捷解釋，溫度的部分一直是採用階梯式控溫，考量到離峰時間搭車的人少才沒全面開空調，這樣1年可以省下一億電費。

在一方面因為考慮到人少省電費的同時，在前瞻計劃中，卻還要投入千億元再蓋一條高捷黃線，令人覺得省小錢花大錢。

在快速老化、總人口將要逐漸萎縮的台灣，高價、昂貴、運量集中的捷運系統，並不是最佳的選擇。簡單來說，捷運興建的單位成本是平面輕軌的5倍，而輕軌又是巴士網路BRT的5倍，高雄捷運的虧損，正是捷運效益不佳的最佳明證。真正談得上是前瞻性的軌道建設，應該是使用清潔能源，靈活而高效的電動巴士系統，其成本只需要捷運的1/25，還能藉此發展出自動車駕駛的公路車網，這才叫前瞻。

前瞻計劃為什麼要推出

前瞻計劃真正的問題在：因為太多的政治考量，以捷運換選票。

前瞻計劃大多投放在綠色執政的縣市中，而非綠色縣市的則很少。

從數字的角度來看：

高雄市提報2,023億元，核定1,821億元，核淮比例為90%；

台中市提報1,600億元，核定1,597億元，比例99.8%；

台南市提報1,700億元，核定1,400億元，比例82.35%。

這3都合計分得4,818億元，占提報金額的95.92%，幾乎所有提報都照單全收。

反觀非綠營執政和綠營執政不被看好的縣市：

新北市提報4,500億元，只核定821億元，比例只有18.24%；

花蓮縣和台北市分別提報91億和500億，都尚未核定；

宜蘭縣爭取1300億，卻只獲1200萬，核定比例僅0.0092%。

蔡英文到基隆宣布送給基隆的「輕軌大禮」，就是典型案例，還意有所指地對市長陳菊說：「菊姐，你應該有的都會有哦！」沒有官員說得出輕軌與改善台鐵的成本效益比較後，為何輕軌勝出——因為完全沒有評估；而除了雙北與高雄的捷運延伸線外，從桃園、新竹到台中、台南都拿到捷運、鐵路地下化等計劃。

回顧台灣20多年來的選舉文化與民粹當道，人人都期待捷運、火車直接開到家門口，這使台灣充斥捷運計劃泛濫的現象。隨著台北捷運造就大台北區域和房地產一片繁榮景象，致使各縣市紛紛希冀仿效，不少政治人物為了討好選民，不管百姓需不需要，能否運營成功，先要了再說。

以高捷來說，2008年通車，第一年就虧22.01億元，直到2012年連虧五年，已無法承受累計76.73億元的赤字，面臨破產危機，最後逼得高雄市政府不得不提前買回資產，以減少折舊攤提的負擔，並減資，再增資，打消壞帳，才救了高捷一命。

「用捷運換選票」的負面效應，除了路線泛濫增加外，更在沿線民眾爭先恐後要求增站下，出現了一堆因民粹而生的蚊子車站。

今年3月，台灣網友發起票選《最想廢掉的北捷車站》時，小碧潭站成功當選。原因正是因為小碧潭站的人氣太低，使用的人數太少。

縱觀北捷117個車站，小碧潭站去年平均日運量只有2286人，排名倒數第二，是第一大站台北車站的1∕68。若一天營運18小時，等於每小時進出人次才127人。

這條硬砸數億元拉出的支線，根據當時官方公開說法，是在「十四張地區民眾及民代陳情」後，迫於壓力才增站的。根據專家預估，該站至少得花100多年才會回本。那麼其他更多的站點呢？

為此，台灣「前交通部長」毛治國就直指：「興建捷運是災難！」以至於在他任內就曾經一下子打回地方所提的八條捷運計劃。

另外，由於全民愛軌道，也使得地方首長為了急於剪綵而倉促興建、通車，造成一堆後悔工程。

台中BRT是最鮮明的案例。菊姐

台中市的BRT快捷公車。一個因選舉而興建並倉促營運，也因選舉草率終止的大眾運輸建設，納稅人數十億血汗錢，在政治人物好大喜功與私心政治算計下化為烏有，沒有政客為決策負責。BRT因配套機制未全然到位即倉促上路，問題叢生；而好不容易通車沒多久後，新上任的台中市長林佳龍即宣布廢除，花118萬拆除相關設施，也讓原先編列300億元的BRT計劃胎死腹中。一直延宕到今年四月份才重新拿出來整改。

蚊子館大不了只是閑置，最多加點人員管理費，讓大媽去織個毛衣，讓大爺去巡邏溜達。但是像捷運高鐵這種運輸設備的，如果不認真考慮好可行性方案及收益，那麼就極有可能遇到各種「一個人的高鐵」、「一個人的捷運」、「一個人的停車場」，全條線路乘客稀少，收不抵支，而運營費用還要不斷支出，比蚊子館的貽害更深更重。

台灣知名主播岑永康曾在Facebook貼出高雄美麗島地鐵站晚上八點僅有零星幾名旅客的照片，他表示自己被嚇到了：「鬧鬼嗎？」

在現如今蔡英文執政一年多以來，一方面政府猛砍軍、公、教、警、勞退休金，要各層級退休人員退休前多繳、退休後少領、延後退休。另一方面又在軌道建設未完整規劃前，就匆匆將舉債的特別預算分配到屬意的縣市之下，為明年的2018年選舉奠定基礎。可以說，政治操弄下的建設，錢不是錢，只是工具。蓋起來爽，可是客流量不足之下，不斷虧損，只會產生一個又一個的小碧潭站，最終拖垮地方政府財政。

本該要致富，先修路，卻變成了為選情，鋪好路，前瞻計劃，還真是十分前瞻。

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