統一社會信用代碼緣何成為村委會之痛

最近，一些地方的村委會人員向本報反映，在辦理土地確權申請、經濟往來開具發票等事項中，當地行政機關要求村委會提供組織機構代碼證書或者統一社會信用代碼，但是當村委會人員找到相關政府部門後，各部門均表示不能辦理上述代碼，導致村委會難以辦理相關事項，嚴重影響其相關權益。

在推進社會信用體系建設中，統一社會信用代碼是一個重要抓手。村委會為何會遇到政府相關部門既要求提供、卻又不賦予統一社會信用代碼的尷尬情況？記者就相關問題進行了梳理並採訪了專家。

統一社會信用代碼的前世今生

據記者了解，統一社會信用代碼的前身可以說是組織機構代碼。

組織機構代碼，是指根據代碼編製規則編製，賦予每一個組織機構在全國範圍內唯一的、始終不變的識別標識碼。《組織機構代碼管理辦法》於2007年12月28日經國家質量監督檢驗檢疫總局局務會議審議通過，自2009年3月1日起施行。該辦法規定，組織機構代碼證書自頒發之日起4年內有效。

隨著國家對社會信用體系建設的重視，國家發展和改革委員會《關於2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》（以下簡稱「《意見》」）提出：落實社會信用體系建設規劃綱要，出台以組織機構代碼為基礎的法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案，推動信用記錄共建共享。2015年5月8日，國務院批轉發展改革委《意見》，並通知要求各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構認真貫徹執行。

為什麼組織機構代碼要轉變為統一社會信用代碼？2015年6月11日《國務院關於批轉發展改革委等部門法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案的通知》（以下簡稱「《通知》」）提出：「法人和其他組織由現行的註冊登記代碼、組織機構代碼分別申領辦理，改為一次申領辦理，取得唯一統一代碼；由現行自願申領組織機構代碼，改為源頭賦予統一代碼，形成准入登記與賦碼同步完成機制，確保統一代碼覆蓋所有法人和其他組織。」從以上規定可以看出，統一社會信用代碼與組織機構代碼有兩點不同：一是實現「全覆蓋」，因為原先的組織機構代碼是自願申領，所以有的組織可能沒有申領，不能確保全部覆蓋，而現在要求各種組織一成立就要賦予統一代碼。二是更為簡潔、便利，因為原先除了組織機構代碼，還有工商登記註冊代碼、稅務登記註冊代碼等，現在則僅需要一個統一代碼即可，特別是對企業來說，「三證合一」省去了很多麻煩。

為了建立以組織機構代碼為基礎的法人和其他組織統一社會信用代碼制度，《通知》還要求，本方案實施後，各有關部門應儘快完成現有機構代碼向統一社會信用代碼過渡。短期內難以完成的部門可設立過渡期，在2017年年底前完成。有特殊困難的個別領域，最遲不得晚於2020年年底。在過渡期內，統一社會信用代碼與現有各類機構代碼並存，各登記管理部門對本方案實施前已設立的法人和其他組織換髮統社會信用一代碼，逐步完成存量代碼和登記證（照）轉換。未轉換的舊登記證（照）在過渡期內可繼續使用。過渡期結束後，組織機構代碼證和登記管理部門的舊登記證（照）停止使用，全部改為使用登記管理部門發放、以統一社會信用代碼為編碼的新登記證（照）。

過渡期內村委會、居委會面臨尷尬

法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案步步推進，然而，在實踐中，村委會、居委會卻遇到了很大的「麻煩」。

由於原先的組織機構代碼系自願申領，所以很多村委會、居委會並沒有去主動申領。而在2015年12月31日，國家質檢總局《關於貫徹落實法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案有關事項的通知》要求，各地質監部門（市場監督管理部門）從2016年1月1日起，不再向機關、事業單位、社會團體及其他依法成立的機構發放和更換組織機構代碼證書。這就是說，村委會、居委會已經不能再從各地質監部門獲得組織機構代碼證書了。

那麼，村委會、居委會如何獲得統一社會信用代碼呢？記者通過百度搜索「統一社會信用代碼」，發現有很多帖子在詢問：村委會、居委會著急辦理一些事務，應該到什麼部門獲得統一社會信用代碼或者將組織機構代碼轉換為統一社會信用代碼？在民政部官方網站上，記者也看到多條關於這一問題諮詢的答覆。顯然，找不到相關部門獲得統一社會信用代碼，幾乎成為普遍性的問題。

應該由哪個部門給村委會、居委會賦予統一社會信用代碼呢？記者調查發現，問題並不是那麼簡單。

據記者了解，2015年12月，國家發展改革委等部門召開法人和其他組織統一社會信用代碼載體協調會，推進對企業、機關事業單位、社會組織以外的其他各類組織賦碼工作，建議居民委員會、村民委員會統一社會信用代碼由民政部門賦碼，請民政部研究提出意見。

記者就此向民政部相關部門提出採訪請求。幾天後，民政部新聞辦工作人員答覆稱，民政部基層政權和社區建設司確實在牽頭組織對村民委員會、居民委員會賦予統一社會信用代碼這一問題的研究，並正在和其他部門進行協商。

對村委會、居委會賦碼，民政部相關部門有何意向？工作人員沒有明確表態。但記者從民政部官方網站看到，從2016年7月15日至2017年5月10日，在回復公眾關於村委會、居委會辦理統一社會信用代碼的諮詢中，至少7次明確答覆：「民政部高度重視，積極與有關部門溝通協調，共同研究相關工作。有關部門認為，鑒於現行法律均未明確村民委員會、居民委員會的法人主體地位，建議對村民委員會、居民委員會暫不賦予統一社會信用代碼。」

雖然民政部對該問題尚無明確研究結論，但是顯然，目前確實沒有哪個政府部門能夠賦予村委會、居委會統一社會信用代碼。既然如此，那麼實踐中其他政府部門為何要求村委會、居委會提供統一社會信用代碼呢？比如，有的村委會在提交土地權屬爭議案件申請書時，當地國土資源部門要求村委會必須提供組織機構代碼或者統一社會信用代碼。近期，更有一些地方的村委會、居委會反映，在經濟往來中，應該向他人開具增值稅發票，但是稅務部門要求其必須提供統一社會信用代碼。

記者就此向有關部門進行了了解。國土資源部辦公廳新聞宣傳處工作人員答覆記者稱，關於村委會提交土地權屬爭議案件申請書時是否要提供組織機構代碼或者統一社會信用代碼證書，國土資源部對此並無要求，該要求應當是各地自行提出的。與此類似，記者在向國家稅務總局12366電話諮詢時被告知，開具增值稅發票要求提供統一社會信用代碼所針對的主體是企業，不包括村委會、居委會，村委會、居委會開具增值稅發票時不用提供統一社會信用代碼。

如何解決實踐中的尷尬

未曾申領組織機構代碼的村委會、居委會目前既不能申領組織機構代碼，也不能賦予統一社會信用代碼，而一些地方的國土資源、稅務等部門仍要求統一社會信用代碼。實踐中的尷尬如何解決？記者就此採訪了相關專家。

中國行政法學研究會副會長、中國政法大學教授劉莘認為，在國家尚未明確如何賦予村委會、居委會統一社會信用代碼的情況下，地方國土資源等部門提出必須提供統一社會信用代碼的要求是違法的。劉莘表示，從目前國家層面來說，既沒有法律要求村委會、居委會可以擁有這個統一社會信用代碼，也沒有規定民政部門可以依他們的申請向他們賦予這個代碼。按照立法法的規定，所有規章包括地方規章和國務院部門規章都不能在沒有上位法授權的情形下，隨意增加相對人的義務或者限縮相對人的權利。地方國土資源等部門要求提供統一社會信用代碼的行為屬於額外賦予當事人的義務，顯然違法。

而中國行政法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授楊建順則表示，這裡並不存在是否合法的問題，因為這是制度變革過程中相關措施不協調的體現。制度變革的過程中，總是難免發生這樣或者那樣的不協調現象。只要認真對待，設置相應的過渡性措施，一般就可以較好地解決問題。在國家尚未明確如何賦予村委會、居委會統一社會信用代碼的情況下，各地國土資源等部門提出必須提供組織機構代碼或者統一社會信用代碼證的要求，是不合適的，甚至可以說是違背客觀規律的濫用權力之舉。

楊建順還認為，從組織機構代碼證到統一社會信用代碼證，這種轉換涉及到大量機關、單位、團體及機構的換證與領證，需要有足夠的過渡期。在這種意義上說，2015年12月31日，質檢總局通知要求各地質監部門（市場監督管理部門）從2016年1月1日起不再發放和更換組織機構代碼證書，其在正當程序理念方面是值得商榷的。當然，這不是問題的關鍵。問題的關鍵在於2015年5月和6月已經通知，建設統一社會信用代碼制度，並允許設立過渡期，但頂層設計者並沒有注意到過渡期內村委會、居委會所遇到的前後失據的尷尬。

為了解決實踐中遇到的問題，有的地方採取了變通辦法。據《襄陽晚報》2016年6月6日報道，當地行政審批局發布《組織機構辦理統一社會信用代碼的公告》，明確居委會、村委會到民政部門辦理統一社會信用代碼。但記者向湖北省襄陽市民政局求證此事時，工作人員答覆稱，由於沒有國家層面的明確規定，他們目前對村委會、居委會不能辦理統一社會信用代碼，於是他們採取了一種變通的處理方法，即通過協商，由村委會、居委會所在鄉鎮政府等向要求提供統一社會信用代碼的其他政府部門出具證明，證明該村委會、居委會是依法被認可的基層組織。

通過出具政府部門的證明作為替代，這種做法是否可取？劉莘認為，地方在這個問題上多此一舉。法律要求地方只能就地方性事務作出規定，對統一社會信用代碼這樣全國性的事項應該由國家統一規定，地方沒有權力也無需出台各自的政策。

而楊建順則表示，在有權部門尚未拿出協調解決方案之前，地方有關部門不是袖手旁觀，而是靈活機動採取相應措施應對，這種姿態值得肯定。但是，這種做法畢竟不是長久之計。

楊建順進一步指出，這件事情反映了目前某些領域，在推進位度變革過程中行政系統內部嚴重缺乏協調溝通。頂層設計者缺乏相互溝通，地方政府各部門之間的溝通也嚴重闕如。雖然村委會、居委會的統一社會信用代碼這件事情本身不具有緊迫性，經過出具證明之類的「補救」措施也能變通解決，但是相關部門應當以此為契機，對各部門之間的溝通協作機制展開全面而深入的反思，切實建構起有效的公務協作機制。

加強部門溝通協商，保障變革有序過渡

在是否賦予村委會、居委會統一社會信用代碼這一問題上，中央各部門之間應當如何統一步調，在「頂層設計」上加以解決？

記者在採訪中了解到，民政部負責牽頭組織對這一問題的研究，但是至今尚未出台明確規定。而國土資源部工作人員答覆記者說，就村委會賦碼問題，民政部未就他們的意見與國土資源部進行過溝通。那麼，在相關立法問題上，中央各部門之間應當如何協調溝通，以有效解決相關實踐問題？

劉莘對記者表示，溝通和協商是行政機關之間經常性的工作。就村委會賦予統一社會信用代碼問題，如果國土資源部認為民政部沒來協商，所以仍然提出這樣的要求，這種態度是不對的。國家機關發現實踐中的問題以後，誰找誰協商都是可以的，因為都是國家行政機關，有必要在行動上保持一致。

楊建順也認為，關於是否及如何賦予村委會、居委會統一社會信用代碼的問題，國土資源部和民政部應該充分協商溝通，將相關意見告知對方，與對方進行協調溝通，這些也都是行政組織法原理的內在要求。劉莘還表示，如果中央各部委之間就相關問題無法協商一致，可以向國務院彙報，涉及事項確實重大的話，國務院甚至可以召開常務會議來討論。

在是否及如何賦予其統一社會信用代碼這件事情上，如何保障村委會、居委會的合法權益？楊建順表示，村委會和居委會的地位很特殊，與通常的行政相對人不能完全等同。推進統一社會信用代碼制度乃至其他制度變革，應當尊重既成的行政及社會現實，尊重規律性，強調各相關部門之間的協調溝通，重視過渡性措施，注重提供各類便利。楊建順建議，相關部門應當儘快拿出協調解決辦法，而不應當讓村委會、居委會為相關部門的改革措施不到位買單，長期處於這種尷尬境地。劉金林

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