馬躍堃：拉美地區糧食安全現狀及成因分析

最新 07-20

學人簡介

作者系國際關係學院外語學院英語系2013級學生；第八屆「金仲華國研杯」一等獎獲得者

內容提要

糧食安全，既是人的安全的基礎，也是國家安全的基礎，而在這兩個不同的語境下，「糧食安全」的定義存在差異。不論在哪一種語境下，都會得出相同的結論：目前拉美地區糧食安全尚未得到保障。分析現階段拉美地區糧食不安全狀態的成因，對於中國有重要的警示意義。

2014年，聯合國糧農組織駐古巴代表特奧德爾·弗里德里奇表示拉美地區飢餓人口已經由1990-1992年間的6850萬人降至2012-2014年間的3700萬人，包括古巴在內的拉美地區在消除飢餓、實現千年發展目標方面走在世界前列。拉美地區的糧食安全治理可謂卓有成效，許多成功的經驗正在被聯合國推廣，例如巴西的「零飢餓計劃」已經被推廣到拉美地區，乃至非洲的西共體。

糧食安全，既是人的安全的基礎，也是國家安全的基礎，而在這兩個不同的語境下，「糧食安全」的定義存在差異。1996年，在第二次世界糧食首腦會議上獲得通過的《羅馬宣言》和《行動計劃》曾對糧食安全解釋如下：「只有當所有人任何時候都能在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食，來滿足積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才能實現糧食安全。」顯然這種解釋是從人的安全形度出發的。而在國家安全的語境下，作為戰略物資的糧食，國際政治化是其必然的結果。對於糧食的國際政治化，有學者就曾寫道：「……利用糧食的戰略屬性，將糧食當做推廣一國國際戰略的重要手段，達到影響甚至控制他國的目的。」即在國家安全的語境下，糧食安全的定義至少包括確保自身不因糧食供給而受制於他國。但不論在哪一種語境下來考察拉美地區的糧食安全現狀，都會得出相同的結論：目前拉美地區糧食安全尚未得到保障。而這種情況的出現，既是因為拉美地區仍有數量巨大的、糧食供給得不到保障的人口（上文中已經提及，截止到2014年仍有約3700萬），也是因為諸多國際政治因素（如拉美地區糧食生產國並不能掌握至少該地區的糧食定價權等）對拉美地區深刻的影響。

拉美地區糧食安全治理的經驗值得中國借鑒，但對於正在重構糧食安全戰略的中國而言，更為重要的工作，是分析拉美地區糧食「不安全」現象產生的原因。筆者撰寫本文的目的，即在於試圖通過分析拉美地區糧食安全的現狀，來進一步探究該地區糧食「不安全」的成因。而在下文中，筆者將按照人的安全與國家安全這兩個不同的語境，分別進行分析與探究。

人的安全語境

首先值得注意的是，即便是在人的安全的語境下，人們也往往會對糧食安全產生認知上的偏差。聯合國糧食及農業組織總幹事辦公廳專員李軒博士曾撰文指出：「……糧食安全或被視為『有沒有飯吃』，或被解讀為『糧食持續增產』，或被等同於『糧食生產自給率高』，或被置換為『千年發展目標』。上述對糧食安全的種種認知誤解，主要是將糧食安全問題簡化為糧食產量問題或糧食自給率問題：糧食總產量提高常被等同於糧食安全度提高；糧食生產自給率高被界定為糧食安全程度高；糧食凈進口往往被視為糧食不安全，而糧食凈出口也就被視為糧食安全。」明確了上述誤區，可以清楚地發現，在人的安全語境下，目前拉美地區仍處於糧食不安全狀態。

巴西的案例不可謂不典型。與用全球7%的土地養活全球22%的人口的中國不同，巴西在農業生產方面的先天條件極為優越，同時人口壓力遠遠小於中國。河南農業廳曾對巴西農業進行考察，在報告中對巴西的農業潛力表述如下：巴西聯邦共和國位於南美洲東部，1. 7億人（截止到2007年），面積851萬平方公里(其中陸地面積846萬平方公里)，大部分地區地勢平坦，海拔200米以下的面積佔全國總面積的2/5，著名的亞瑪遜平原約300萬平方公里，占國土面積的1/3以上。由於地處熱帶和亞熱帶，大部分地區年均降雨量在2000~3000毫米。如此優越的農業生產條件，為巴西成為農產品生產和出口大國打下了堅實的基礎。擁有「世界糧倉」之稱的巴西，糧食生產完全自給自足，也提前實現了聯合國制定的千年發展計劃，但據糧農組織統計，巴西糧食不安全人口仍達千萬，糧食不安全狀況依舊十分嚴峻，這顯然是一個悖論。

巴西糧食不安全狀態絕非是因糧食供應不足而產生的。日後就任巴西總統的路易斯·伊納西奧·盧拉·達席爾瓦，曾於2001將「零飢餓計劃——一項巴西糧食安全政策提案」提交公開討論，他代表巴西各地的非政府組織、研究機構、工會組織、基層組織、社會運動的食物安全領域專家，提出了他們對於巴西糧食不安全狀況產生原因的判斷：「根據巴西農牧業研究院的研究，農民完全有能力生產我們所需要所有的食物，因此巴西的飢餓原因並非缺少食物，而是工大勞動人民口袋中缺少購買食物的財富」。隨著盧拉上台執政，該屆政府依據這一判斷制定的「零飢餓計劃」得以付諸實踐並最終大獲成功，而這也進一步證實了2001年判斷的正確性，即巴西糧食不安全狀況的產生並非是糧食產量低所致，而是因為人們缺少財富去購買糧食。

圖1 糧農組織確立的糧食安全四大維度

根據糧農組織確立的糧食安全四大維度來看，巴西糧食不安全狀況產生的最主要原因，在於「糧食獲取」環節產生了問題，而這一問題的產生又與貧困直接相關，即處於糧食不安全狀態的人口，同樣是處於極度貧困的人口。巴西的糧食安全悖論，也是目前整個拉美地區糧食安全問題的縮影，即貧困問題實際在加劇糧食不安全狀況。聯合國拉丁美洲和加勒比地區經委會的最新調查表明，2014年拉美貧困人口總數為1.67億，其中赤貧人口數高達7100萬，自2012年開始，該地區赤貧人口比例不降反升。拉美國家的脫貧政策越來越多地顯露出疲憊態勢。過去10年間，有7000多萬生活在拉美和加勒比地區的窮人從貧困的泥沼中走出，但這一成效並不穩定。數據表明，拉美有約2億人生活在貧困線的邊緣，其中很多人由於缺乏基本技能，只能從事底層和不穩定的工作，隨時可能重返貧困。換言之，這些人口不論在拉美的任何國家，不論該國糧食產量如何，都將面臨沒有財富來獲取必要食物的困境。隨著拉美多國脫貧政策的日趨乏力，新一輪的糧食不安全問題已經悄然臨近。

對於拉美地區的糧食安全狀況而言，除了「糧食獲取」這一環節始終未能徹底解決外，目前其它三個維度也開始面臨不同程度的威脅。「糧食供給」與「穩定性」兩個環節同時出現的問題，從表面看是由異常天氣所致。早在2008年，乾旱就曾造成阿根廷該年度小麥減產接近一半。而在2014年巴西聖保羅州遭遇了80年一遇的特大幹旱，據巴西農業經濟研究所分析說，雖然聖保羅州的大豆受災減產，但由於其他州的產量可彌補這一損失，所以大豆整體供應不會受到影響。但持續的氣候變化可能在未來令巴西農業嚴重受損。巴西氣候變化研究所預測，到2020年，巴西農業生產將因乾旱損失70億雷亞爾（約27億美元）；到2050年，巴西全國10%的農作物種植區將因氣候影響而消失。儘管乾旱作為突發的異常天氣不受人類控制，但是水資源緊缺、水資源利用不當，才是拉美部分國家在應對乾旱時處置不力的真正原因，也是威脅到「糧食供給」與「穩定性」兩個環節的真正原因。一方面，由於拉美地區的重要農業大國（如巴西、阿根廷、墨西哥等）正常年份降水較多，農業生產的先天條件十分有利，因此這些國家往往疏於農業設施基礎建設（如農業蓄水池、灌溉井、引水渠等），而當旱情到來時處於準備不足的狀態。另一方面，拉美地區水資源狀況著實令人擔憂。水資源在拉美地區的經濟發展體系中具有舉足輕重的地位，工農業用水量巨大，雖然拉美地區自身淡水資源儲備較為豐富，但近年來頻發的異常天氣（如乾旱等）已經給拉美地區的淡水資源儲備敲響了警鐘，而更為嚴重的威脅則來自水資源的污染。根據2014年世界銀行的一項報告顯示，拉美地區70%的水在人們使用之後，沒有經過任何處理，又再流放到河川及湖泊中，這意味著下水道的污水、工業用廢水再度回到河川、湖泊及水壩中。這不但對拉美地區居民的身體健康構成了威脅，而且將成為該地區糧食減收的潛在影響因素。伴隨著拉美地區幾乎都是發展中國家的客觀現實，水土流失導致的土質退化和耕地減少的等一系列的環境問題開始顯現，這對農業生產造成損失同樣不可避免，也將在一定程度上威脅到拉美地區糧食安全的「糧食供給」環節。而拉美地區「糧食利用」環節同樣面臨若干問題，最為明顯的當屬帶有悖論色彩的肥胖問題。以墨西哥為例，作為一個尚未實現「零飢餓」的國家，墨西哥在2013年超過美國，成為美洲最肥胖的國家。除此以外，拉美地區農業生產中過量使用化學物（如農藥、化肥等）這一問題，也正在進入公眾視野。這些也都構成了對拉美地區糧食安全的威脅，因為在人的安全的語境下，糧食安全不僅僅是一種數量的安全要求，更是一種質量的安全要求。顯然，在人的安全的語境下，目前拉美地區在這兩個方面都還存在不足。

國家安全語境

在國家安全語境下，糧食安全的定義有明顯的區別。例如，在人的安全的語境下，糧食自給率與進口依存度都不是衡量糧食安全狀況的指標，因為這兩者可以理解為「該國農業滿足國際和國內消費者的能力」。但在國家安全層面，自給率和對外依存度顯然有更為嚴肅的理解。石油等戰略資源對外依存度過高，這對國家安全帶來的巨大風險人所共知，這樣的邏輯必然也適用於同為戰略資源的糧食。糧食自給率低將導致糧食對外依存度高，國家將很有可能因此受制於他國乃至敵對國家。二戰期間德國封大西洋航運以逼迫英國投降的企圖、美國封鎖日本海運促使日本投降的措施，在某種程度上都是對這種假設的實踐。歷史經驗表明，戰略資源對外依存度過高的國家往往將因此受到極大限制甚至最終失敗，而糧食正是這些戰略資源之一。國家安全是與人的安全完全不同的語境，因此糧食安全的定義有所不同，衡量糧食安全的標準也將有所區別，「國際政治化」的糧食將與經濟發展、能源戰略、對外援助與制裁甚至氣候變化產生關聯。

圖2 糧食政治鏈條

在國家安全的語境下，威脅拉美地區各國糧食安全狀況的原因之一，是拉美主要糧食生產國缺少對本地區商品糧食的定價權。最為典型的案例當屬2008年前後，當新一輪糧食危機爆發後，作為世界「糧倉」的若干拉美糧食生產大國，卻只能坐視本地區商品糧食價格飛漲，在平抑糧價方面幾乎毫無作為。回顧那次糧食危機，2007年墨西哥是世界第四大玉米生產國，對於供食用的白玉米更是第一大生產國，但其國內玉米價格上漲依然超過了60%；同年的阿根廷大選期間，其國內西紅柿的價格一度超過了肉類食品，但政府卻無力平抑食品價格。糧價飛漲同樣迫使巴西、阿根廷等國減少了糧食出口，在2008年巴西政府被迫宣布暫停大米出口，阿根廷政府則是宣布暫停向巴西等國供應小麥。鑒於糧食出口在這些拉美國家經濟體系中的重要地位，原本用於出口的糧食被迫轉為內銷，無疑對這些國家的經濟正常發展造成了重大打擊。而更為嚴重的後果，則是眾多拉美國家政府因應對糧食危機不力而導致的政府權威與公信力急劇下滑，在2008年前後。許多拉美國家國內都發生了大規模的遊行示威，目的即在於抗議政府在平抑物價方面的無所作為，甚至部分國家（如海地）還陷入了政治動蕩的境地。筆者認為，拉美地區糧食生產大國糧食定價權缺失所帶來的危害，實際是以一種鏈條的形式不斷傳導的，拉美地區的糧食不安全狀態並不是這條危害傳導鏈條的唯一終端，而是政治、經濟、社會秩序等各個方面都將在糧食危機中受到波及，而在這樣的影響下，必然又會產生一大批無法進行正常生產生活的居民（例如因失業而陷入貧困、進而無力購買糧食等），反過來又進一步加劇了該地區的糧食不安全狀態。

圖3 糧食定價權缺少造成危害的傳導鏈條（筆者自製）

時至今日，拉美主要糧食生產國依舊缺少對於本地區糧食的定價權，這實際上是全球化的產物。全球糧食的進出口、食品加工及價格的制訂權幾乎完全掌握在當前世界上四大跨國糧商手中——美國ADM、邦吉、嘉吉和法國路易達孚壟斷著世界糧食交易量的80％。而對於早就明確制定了本國糧食安全戰略的美國而言，更是需要牢牢掌控拉美地區的糧食生產與交易。早在上世紀80年代末中國就有學者注意到了美國的跨國農業公司在拉美地區似乎享有特殊地位，而實際上美國對於拉美農業的布局早在二戰時期就已經展開。

與美國強大的控制欲一併影響拉美地區糧食安全的因素，還有轉基因作物的大量湧入。在人的安全的語境下，糧食安全除了強調數量安全外，同樣強調質量安全，只是因為轉基因農作物是否有害人體健康目前還存在廣泛的爭議，所以筆者在上文中（即人的安全語境下的拉美地區糧食安全部分）未提及。但在國家安全的語境下，轉基因作物為國家安全帶來的風險卻是顯而易見的。以自帶抗蟲作用的農作物為例，引入這種作物的結果無非有以下三種：

圖4 引入自帶抗蟲作用的轉基因作物所有可能結果示意圖（筆者自製）

類似的邏輯幾乎存在於任何轉基因農作物中，但拉美地區大量引入各式轉基因作物已經成為客觀現實。一方面，到目前為止，轉基因作物確實起到了一定的促進農業生產增收的作用；另一方面，如今這種狀況的產生，美國政府與美國跨國農業公司的持續推廣可謂「居功至偉」。早在上世紀末，美國總統柯林頓即親自為轉基因作物「打廣告」：「如果我們每天能向發展中國家出口多一點富含維生素A的轉基因金水稻，那麼每天就能拯救4000個因營養不良而生命垂危的人。」上文中已經提及，美國早已將拉美的農業生產納入自己的糧食戰略藍圖，對於該地區農業的滲透自二戰時就已經開始，拉美的農業體系與美國政府、跨國農業公司形成了或明或暗、千絲萬縷的利益鏈條，以至於在美國的推動下，拉美地區幾乎成為美國研發的轉基因作物的試驗田，例如墨西哥嘗試種植轉基因玉米、阿根廷嘗試種植轉基因大豆、秘魯嘗試種植轉基因馬鈴薯等等。客觀而言，上述拉美國家對於轉基因作物的決策略顯草率，對於風險明顯估計不足。顯而易見的是，在轉基因作物大量湧入拉美的情況之下，有越來越多的農民將會放棄傳統的品種，一旦轉基因作物成為拉美地區的核心種植品種，種子公司就將憑藉該地區對轉基因作物種子的巨大需求形成的壟斷。而一旦這種壟斷形成，幾乎等於國家的某種戰略資源受制於別國，這在國家安全的語境下顯然是一種不安全狀態，故即便從國家安全的角度來看，拉美地區各國依舊是處於糧食不安全狀態。

結語

綜上，不管是人的安全語境還是國家安全語境，拉美地區目前都還處於糧食不安全狀態。而現階段拉美地區糧食不安全狀態的成因，對於中國有重要的警示意義。當前，中國的糧食安全狀況同樣不容樂觀。例如，在人的安全的語境下，中國同樣有大量的貧困人口處於糧食不安全狀態；在國家安全的語境下，中國的糧食對外依存度，對於一個志在全球政治舞台、時常面臨複雜政治博弈的大國，還是顯得高了一些；同時中國也面臨如何應對「農業生產雙刃劍」——轉基因作物的棘手問題。拉美地區在糧食安全治理方面的成功經驗，十分值得中國學習，而失敗的教訓更值得中國引以為戒；對於未能解決的問題，中國學術界也有必要進行觀察與思考。中國與拉美地區積極開展農業合作，深入交流治理糧食安全的經驗與心得，對於中拉命運共同體的構建、雙方未來的共同發展與共同應對糧食不安全現狀，有著極為重要的意義。

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