陳民：如何通過PPP模式運作特色小鎮

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2017清華同衡學術周「產業引領特色小鎮健康發展」分論壇上，北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司總經理、財政部PPP專家庫/國家發改委PPP專家庫雙庫成員陳民作了題為「如何通過PPP模式運作特色小鎮」的主題報告，針對PPP中政府與企業的三大矛盾，他提出了「三條線、兩張表、一套計劃」法則。

隨著國務院、發改委、財政部密集出台了一系列推廣PPP的政策文件，國家對於PPP模式賦予「准國策」地位。趁著這股熱潮，大量工程類、地產類企業進入區域綜合開發領域，積極向城市運營商轉型。

2016年7月，國家發改委、住建部、財政部聯合發布《關於開展特色小鎮培育工作的通知》，2016年10月，國家發改委發布《關於加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》。特色小鎮成為「新型城鎮化」熱點，特色小鎮主要是基於區域開發，基礎設施及生態環境建設，通過發展特色產業解決城鎮就業，實現產融結合，打造生機勃勃的鎮域經濟體。特色小鎮及區域綜合開發的商業模式、經營思路與轉型企業原有熟悉領域的思維模式有很大差別，如何運用PPP模式運作特色小鎮，成為轉型企業非常關注的熱點問題。

一

特色小鎮開發從形式要件上與PPP模式是可以匹配的

從財政部對PPP模式的定義上看，PPP的關鍵四個形式要件「合作領域、期限10-30年、分工、回報來源」與特色小鎮開發的特徵非常匹配。

合作領域： 特色小鎮建設本身包含了大量的基礎設施和公共服務產品；

強調長期合作關係：特色小鎮的建設通常都在10年以上；

政企分工：特色小鎮開發涉及統籌規劃、基礎設施、融資、產業經濟、社會公共服務、生態環境、文化特質等多個方面的專業工作，引入社會資本專業化運作有其必要性；

回報來源：文旅小鎮的經營性產業是使用者付費且具備贏利模式；基礎設施及社會公共服務，生態環境及人文環境部分可以採用政府付費或可行性缺口補助的方式。

綜上所述，PPP模式是運作特色小鎮很好的工具。

二

PPP（Public-Private-Partnership）政企合作模式的歷史和趨勢

1、PPP在中國經過20多年的發展鋪墊，經歷過三個階段

1994年-2000年：1994年，國家計委選擇一些基礎設施項目進行試點，選定一些外資企業進行招商引資，並隨資金一起引進BOT（build-operate-transfer即建設-經營-轉讓）模式，又稱為「特許經營模式」。國家發改委選了廣西來賓電廠B廠等五個試點項目做一個推廣的試驗基地，項目做得非常規範。1997年法國、日本企業承擔建設運營的成都自來水廠成為第一個城市供水的國家BOT示範項目。

2000年-2008年：第二個高潮，在住建部，發改委的大力推廣下，PPP模式的適用領域推廣到市政公用行業，包括城市的污水、垃圾處理、燃氣供熱、公共交通等領域，目的是為了解決這些領域政府投資不足的問題，滿足十五、十一五的重大發展目標。2008年金融危機後，PPP模式逐漸陷入低潮，地方政府融資平台成為城市建設融資的主力。2013年，全社會達成了一個共識，平台公司無序融資，地方政府過度負債，對經濟是一個非常的損害，為第三輪PPP高潮奠定了思想基礎。

2014年：2014年9月21日國務院43號文《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》，全面清理我們地方政府的無序融資行為，其中指出「推廣使用政府與社會資本合作模式」，迅速掀起了PPP熱潮。

2、國務院、發改委、財政部等密集出台了一系列政策文件，鼓勵和指導PPP發展

PPP適用範圍不斷擴大：市政設施、水利設施、交通設施、公共服務、資源環境等項目。2015-2016年是PPP最火的兩年，國家對PPP模式賦予了極高的地位，出台了政策保障、組織安排、部門利益協調等部署，都充分顯示出PPP模式當仁不讓的「准國策」地位。

3、PPP趨勢分析

隨著前期概念導入，政府立法、指導文件及融資政策的到位，它給我們政府和社會投資企業訂了非常明確的行為導向，我們總結如下幾個基本原則：

首先是PPP鼓勵的行為：

a) 鼓勵公共服務導向：績效付費

b) 節約財政支出：物有所值

c) 以項目作為融資單元：風險分擔

d) 合格投資人：限制股權轉讓投資人有明確的退出機制

其次是PPP禁止的行為：

a) 禁止房地產開發

b) 禁止固定回報

c) 禁止變相政府融資

三

伴隨PPP熱潮，地產類和施工類企業大量進入區域開發領域

我們研究了2016年區域開發投資企業的概括，25%屬於地產類企業，57%屬於工程類企業，他們已經開始探索，並逐步轉型為區域開發及城市綜合運營商這樣的角色，在區域開發領域，特別是涉及特色小鎮的區域開發，在商業模式及經營思路上與他們曾經熟悉的領域有很大的區別，PPP模式成為了一種新的開發途徑。

四

在政府和企業設計特色小鎮模式時，常常面臨思維模式上的三大衝突，而只有解決好這三大衝突，才能順利幫助企業完成商業模式及經營思路的轉型

1、衝突一：單體項目思維與區域綜合開發思維

單體工程項目的運作流程是線性的，企業在運作單體項目時，企業和政府之間邊界清晰：企業負責項目的所有實施，財政部門負責付費，行業主管部門負責監管。

區域綜合開發項目，企業和政府之間的關係由單體的「線性」擴大到「面」，整個片區，從規劃、基礎設施、公共服務設施、項目投資、產業落地等很多事項，企業和政府合作界面非常複雜，需要多個維度的協商、合作、邊界釐清和利益平衡，這絕不是個簡單的線性過程，而是一個循環往複的過程。

因此，在特色小鎮項目上，政府和企業的邊界及合作關係的界定，是非常不容易的。

2、衝突二：PPP強調公共服務導向與地產開發思維

在單體項目領域：政府與企業在PPP常規領域的績效標準，如污水處理、軌道交通等，很容易達成一致：企業提供的服務與績效目標匹配度高、容易量化、隨時可考察、比較客觀。

區域綜合開發、特色小鎮領域：

a） 政府關心的績效指標：就業、產業落地、環境改善、GDP、稅收；其特徵：實現周期長、不易量化、缺少制定標準的依據、難以統計衡量；

b） 部分企業關心的績效指標：拿地；有時缺乏長期目標。

可見，政府與企業就統一開發思路和計劃，難以達成一致。

3、衝突三：政府的合理利潤邏輯與企業追求利潤最大化邏輯

政府認可合理利潤：根據城市中國研究院針對2016年PPP集中的領域如：公路路橋隧道、公園綠化、綜合管廊進行收益率分析，發現行業內普遍回報率在6%-7%水平，這也是政府認可的利潤水平。

企業追求利潤最大化：城市綜合運營商對於收益率的期望目標基本在12-15%的水平上。

可見，政府與企業就項目的財務條件，難以達成一致。

五

如何處理好三大衝突：三條線、兩張表、一套計劃

三條線：通過描述清楚特色小鎮開發中的規劃空間邊界、規劃區內政企雙方負責的項目內容邊界、每類項目實施流程上的政企雙方事責邊界，來為雙方的合作分工奠定清晰的基礎。簡單而言，從空間、項目、事責三個層面上界定好雙方的合作關係。

兩張表：通過政府與企業的兩張投資收益表，說清楚在企業大規模投入下，與政府傳統的慢開發模式相比，小鎮的價值是如何得到提升的，作為雙方制定財務條件的基礎。

一套計劃：通過整合政府對小鎮的開發訴求和企業的盈利訴求，圍繞小鎮價值提升制定一套投資計劃，作為政企雙方合作管理的抓手，解決小鎮開發的路徑共識問題。

近兩年來，我們服務了全國60個區域綜合開發、產業新城及特色小鎮項目。通過 「三二一」法則，運用PPP模式來運作特色小鎮及區綜合開發項目，政府與企業雙方的思維模式會從矛盾、衝突走向共識聚焦。政府及企業雙方通過明確邊界，通過就收益率水平達成一致，找到一條既能滿足政府訴求，也能滿足企業利潤及風險控制訴求的一個開發路徑，就能有效應用PPP模式，運作且實現特色小鎮項目價值最大化，通過產業引領特色小鎮健康發展。

本內容由清華同衡 詳細規劃研究中心三所提供

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