中國急需轉向都市圈和城市群發展戰略

未來全球範圍內國家和國家之間的競爭，本質上是少數大城市和都市圈之間的競爭，科技和現代服務業將成為其核心競爭力。

陸銘/文

當前中國經濟出現趨勢性的下滑，根本原因在於全要素生產率增長的持續下滑。其中，重要的原因在於行政力量配置的資源被導向地理位置相對偏遠的人口流出地，而由經濟集聚效應驅動的人口向大城市集中卻遇到公共服務、住房和基礎設施的短缺，從而出現地區間資源錯配的困境。

為了迎接未來全球都市圈引領的競爭，也為了緩解中國經濟的趨勢性下滑，未來中國應實施以超大城市為帶動的都市圈和城市群發展戰略。一方面，讓市場成為配置資源的決定性力量，讓資源配置到回報更高的地區，在地區之間著眼於人均收入意義上的平衡發展。同時，政府更好地發揮作用，以土地和戶籍制度的聯動改革為抓手，在供給側以土地、住房、公共服務和基礎設施的供應增加適應人口增長帶來的有效需求。

中國經濟的趨勢性下滑源於地區間和城市間的資源錯配

研究顯示，中國經濟全要素生產率增長的下滑從2003年就開始了，只是在2003年至國際金融危機爆發這段時間，投資驅動型的經濟增長和外需強勁拉動，掩蓋了效率惡化的各種問題。

研究顯示，全要素生產率增長惡化的原因在於政策導致的資源錯配。數據顯示，全國範圍內的資源錯配指標在2003年之後出現了惡化，其中，惡化程度最嚴重的是西部，其次是中部，相對來說比較好的是東部。同時也有研究顯示，在那之後，全國地區和地區之間的產業分工程度不僅沒有加強，反而有所惡化。

資源錯配的根源是行政控制的資源配置方向與市場驅動的人口流動方向出現背離。規模經濟和產業集聚效應驅動人口向少數大城市和都市圈集中的經濟規律被忽視。在人口流入地，基礎設施和公共服務的規劃和實際供給遠遠滯後於人口增長所帶來的需求。特別是在土地供應方面，2003年之後，在經濟相對比較發達的人口流入地，土地供應的增長速度出現明顯的下滑，結果導致這些城市出現了快速的房價上升。

而在欠發達地區，由於平衡地區間發展被理解為經濟總量增長的追趕，大量經濟資源被引導到人口流出地。其中問題特別突出的是，建設用地指標被更多地配置在了人口流出的欠發達地區，被轉化成了總量過剩且零散分布的工業園和大量缺乏實際需求的新城、鬼城。特別是在2009年的刺激計劃之後，大量新城的建設出現在中國的中西部，規劃的面積遠遠超過實際需要，規劃的密度也非常低，造成了近年來欠發達地區住房庫存嚴重的現象。

中國急需扭轉三個認識誤區

資源錯配的結果源自於當下正在流行的三個誤導性的觀點，而實際上經濟規律與國際經驗卻並非如此。

第一，很多人都認為中國的一線城市太大了，人太多了。事實上並非如此，北京和上海嚴格說來不只是一個城市，而是多個城市圍繞著中心城市組成的都市圈。它們管轄的面積也分別達到1.6萬平方公里（其中平原面積為6300平方公里）和6000平方公里。如果按照都市圈來建設的話，那麼，這些地方可比照的都是東京都市圈，其連成片的都市建成區半徑超過50公里，人口規模已經超過3700萬。在這個意義上，中國仍然沒有一個地方達到東京圈的規模。2015年底，北京和上海管轄的人口規模僅僅為2171萬和2415多萬，即使把相鄰的一些小城市納入都市圈的統計，在與東京都市圈可比的北京、上海都市圈範圍內，市場一體化和基礎設施的連通性都要落後東京很多。

第二，人們認為經濟向沿海地區和一些特大超大城市集中，導致地區間經濟發展不平衡。事實上，中國的問題不是經濟過度集聚。有大量的證據證明，中國的經濟集聚程度遠遠低於發達國家，甚至比相近發展階段的發展中國家都更低。中國的真正問題在於人口的集中程度遠遠低於經濟的集中程度，這樣，不同地區的人均GDP差距就被拉大了。而解決這一問題的根本辦法，不是讓經濟分布更為均勻，而應讓人口更為自由地流動，讓每個地區佔全國的人口份額與GDP份額一致，從而實現人均意義上的平衡發展。

第三，在大城市那端，很多人認為人口密度高是造成問題的原因。事實上並非如此，在紐約、東京、倫敦這樣的世界一線城市，目前出現的趨勢是人們重新回到市中心，原因在於以信息、知識和技術為核心競爭力的現代服務業恰恰需要更多的人口集聚，藉助於人口密度來進行知識的生產和傳播。同時，緊湊型的城市發展可以減少人們的通勤距離，有利於緩解交通擁堵和減少碳排放。疏散中心城區人口，導致的結果是人們進行互動和知識交換的需求受到抑制，城市活力下降。甚至進一步拉長了人們的通行距離，反而加劇了擁堵問題。

以超大城市為帶動的都市圈和城市群發展戰略

未來全球範圍內國家和國家之間的競爭，本質上是少數大城市和都市圈之間的競爭，科技和現代服務業將成為其核心競爭力。正是在這一驅動力之下，在全世界範圍之內，人口仍然在進一步向大城市和大都市圈集中，紐約、倫敦和東京等全球城市的中心城區正在通過緊湊型城市的發展，進一步集聚人口。

為順應全球經濟發展的趨勢和城市發展規律，中國應實施由核心大城市帶動的都市圈和城市群發展戰略。在當前背景下，雄安新區的建設是環北京都市圈發展大戰略的一部分，在長三角地區出現的嘉興主動對接上海現象，是建設上海都市圈的契機，而在珠三角地區，粵港澳大灣區的建設也在打造世界級的大都市圈。

這樣的以超大城市為帶動的都市圈和城市群發展戰略，可以同時解決當前中國經濟出現的幾大問題，使中國擺脫經濟增長趨勢性下滑的困境。為此我們提出幾個方面的戰略調整。

第一，在核心大城市制定蔓延半徑在50公里左右的都市圈發展戰略，同時，再以大體量和快速度的軌道交通連接起大都市圈和周邊的中小城市，形成城市網路。這一戰略將為下一階段的中國經濟增長形成巨大的動能，並以此為帶動繼續吸納其他地區的人口。人口流出地則加強自己的比較優勢和專業化分工，在人口減少的過程當中提高人均資源佔有量和人均收入。在地區和地區之間建立起著眼於人均收入和公共服務均等化為目標的均衡發展戰略，取代當前資源均勻分布和產業同構的發展模式。

第二，以人口城鄉間更為自由的流動來對沖人口紅利總量下降的負面影響。當前中國經濟90％來自於工業和服務業，其中服務業比重已經超過一半。沿海地區特別是一線城市正在出現勞動力短缺，而服務業，特別是生活性服務業，對於勞動技能的要求相對來說並不高。因此，人口更為自由地向城市和大城市流動，能夠增加城市的勞動力供給，起到降成本的作用。同時又可為大量低收入者提供更為充分的就業機會，對於緩解貧困起到推波助瀾的作用。

第三，人口城市化和向大城市集中的過程，將釋放巨大的需求，有利於中國經濟啟動消費，調整經濟結構。我們的研究顯示，相比於本地城鎮居民，非本地戶口的常住人口人均消費要低16％到20％，這種「戶籍制約消費」的效應在一線城市尤其巨大。根據測算，如果戶籍制度改革到位，這些消費得到釋放，那麼經濟增長每年大約可以加快1個百分點。

第四，在人口城市化的過程當中，可以極大地改善下一代的教育水平和質量，有利於人力資本積累。當前的留守兒童和進城隨遷子女數量佔到學齡兒童的大約三分之一，如果這部分孩子教育水平和質量能夠在城市中得到提高，是未來中國巨大的人力資本儲備。反之，如果他們的教育不能得到有效的改進，將為未來的經濟增長和社會和諧發展埋下嚴重的隱患。特別值得一提的是，根據近來的統計，僅四個超大型城市在留守兒童數量中貢獻了大約五分之一。留守兒童的父母在所在城市依法工作並貢獻稅收，卻難以讓他們的孩子在工作地接受教育，這一現狀與世界通行的公共服務覆蓋常住人口的原則相悖，應儘快得到改變。

第五，土地供應與人口流動方向相一致，住房供應與人口流動帶來的住房需求相一致。在人口持續增長和房價高企的城市應增加土地供應，而在住房庫存持續居高不下的人口流出地區（特別是三、四線城市），應減少（甚至終止）土地供應。存量的建設用地指標，應可以跨地區交易和再配置，改善其使用和配置效率，以此促進地區之間的相互分工。這樣既可以為大都市和都市圈發展戰略提供充足的土地供應，防止房價過快上漲，同時又可減少在人口流出地的已經過剩的空城、鬼城和閑置的工業園，以及與之相關的政府沉重的財政負擔。

第六，在人口持續流入的大城市，特別是中心城區，通過供給側增加公共服務和基礎設施的供給來緩解城市病。當前，超大城市的人口和土地規劃與世界範圍內全球城市的普遍趨勢並不吻合，如果不及時調整，非常可能在未來出現更嚴重的公共服務和基礎設施短缺。而順應人口增長的公共服務和基礎設施投資既可在短期內拉動經濟增長，又可在中長期擁有可持續的回報，從而在經濟增長和城市宜居兩個目標上收到一石二鳥之效。

（作者為上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、中國發展研究中心主任，編輯：蘇琦）

（本文首刊於2017年6月26日出版的《財經》雜誌）

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