美國對華政策的第三種選擇
來源：北京大學國際戰略研究院 海外智庫觀點要覽第18期
作者：傑弗里·貝德[1]
編者按：近一年多來，美國國內圍繞對華政策展開了激烈的爭論，各派觀點針鋒相對，莫衷一是。其中既有要求制衡中國的激進主張，也有較為理性的分析和政策建議。本刊曾在第11、14和15期摘譯介紹了部分專家的觀點。本期摘譯近期發表的又一篇相關主題的文章。作者貝德在文中主張，美國應該在適應中國崛起和與中國展開戰略競爭之間尋找一條中間道路。為此，他提出在全球問題上與中國合作、在亞太地區限制中國的第三種政策選擇。
美國對華政策的三種選擇
中國給美國制定一致、有效的政策帶來了獨特的挑戰。中國已經深深融入緊密的國際經貿網路之中，成為國際組織中主要的、經常發揮建設性作用的參與者。但中國在遵守全球規則方面仍有缺陷。中國迅速脫離貧困並在國際體系中崛起的過程尚在進行中，前進軌跡難以預測。對中國未來目標的不確定自然導致了圍繞美國如何決策的爭論。
美國應對中國挑戰的政策選擇大致分為三種，在當前的語境下各有其擁護者：
1.適應。這一政策的支持者認為，中國影響力的提升，特別是在西太平洋地區，是不可避免的，中國必將成為這一地區的重心，這是美國應該接受的結果。中國的野心雖不小，但亦有限——包括台灣和南海在內的國家統一，美國同盟作用的削弱，美國基地、巡邏部隊及在西太平洋地區軍事存在的減少。美國阻止中國實現這些目標的努力將是徒勞的，反而會助長中國的敵意和野心。美國應該對其全球和國內利益的優先順序進行艱難抉擇，放棄在西太平洋地區的軍事優勢。
2.遏制、對抗或無限制的戰略競爭。這一派認為中國的野心在於主宰西太平洋及其周邊地區，驅逐美軍或至少使美軍邊緣化，削弱或破壞美國的同盟，並使這一地區的其他國家屈服於中國的利益。他們認為，美國和中國在地區甚至全球利益上存在根本矛盾。他們通常強調中國共產黨的統治地位、中國的內部壓迫以及中美價值觀的衝突，還關注中國軍事能力的迅速擴張，預言中國將用軍事強制或威嚇手段來實現國家目標。他們呼籲美國動員政治、軍事及經濟力量來阻止中國成為地區首要力量，並維護美國的支配地位。
3.全球合作與區域決心。這一陣營相信前兩種方案均有合理之處 ，但激進地、單獨地使用其中任一手段均不恰當。第一種戰略不必要地使美國在地區居於次等地位，而無限制的競爭將使美國喪失與中國發展建設性關係的好處，並將使美國深陷破壞性競爭中，從而無法加強自身安全。美中關係不能、也不應該淪為純粹的對抗關係，但美中在西太平洋地區的戰略差異同樣不容忽視。
適應和無限制競爭存在的問題
第一和第二種政策選擇均主要關注安全問題。當今世界互相連通，在市場、貿易、投資領域高度相互依賴的世界最大的兩個經濟體不可能建立將經濟聯繫邊緣化的關係。因此，思考美中關係的邏輯起點在於給予經濟關係和安全關係同樣多的關注。美中經濟關係中分歧與協調並存，雙方均需理解兩國在這一領域根本上利益相關，需要協作。
從尼克松訪華開始，美國為容納中國做了許多努力。我們承認中華人民共和國是中國的唯一合法政府，儘管它並不控制台灣。我們終止了同台灣的安保條約，並關閉了駐台基地。我們對中國開放的出口額度超過其他國家，且為美國對華投資開綠燈，促進了中國的經濟發展。美國大學為成千上萬中國留學生提供教育，給中國帶去急需的科學、技術及專業知識。我們幫助中國加入了大多數由我們充當「守門員」的世界機構。我們不是在幫中國的忙，而是認為這符合我們的國家利益。
然而，我們應明智地對這種適應中國的政策加以限制。我們不能使地區盟友的安全受到威脅，否則將在地區乃至全球蒙受無法承受的損失。我們同日本、韓國的聯盟是互利的，且是地區穩定的基石，如果被削弱，將會導致危險的真空。我們不應接受中國將其在經濟上的支配地位轉變為鄰國在安全上對中國的屈服。如果美國有意鼓勵權力從世界上最開放、民主和多元的國家轉移至一個政治系統存在壓迫，與全球人權規範、海洋法、反腐行動不一致且透明度較弱，其民族主義野心使多國感到威脅的國家，這種信號將具有破壞性且不利於穩定。事實是，大部分國家都更希望美國展示持久的領導力，而非克制與謙遜。
如果中國有意為之，同中國的無限制的戰略競爭將成為現實，但我們不該鼓勵或在沒有全面理解代價時就輕易採取這種政策。在充斥混亂、恐怖主義、虛無主義、內戰及無政府狀態的世界中，亞洲相對而言是一座穩定、經濟開放且有活力的燈塔。開啟與中國的新冷戰將使區域緊張局勢升級，失去地區力量的支持，且抑制經濟增長，這無益於美國。鑒於美國在全球特別是大中東地區面臨的多種挑戰，如今的我們不可能像當年應對蘇聯那樣專註。無論如何，中國沒有像蘇聯一樣建立由衛星國組成的帝國，沒有以武力征服、動搖或顛覆他國，它的挑戰更加微妙，我們的回應亦應如此。
適應及無限制競爭戰略關於美國韌性和中國力量的假設是可疑的。
適應戰略似乎想使美國停滯、缺乏創新，且無法保持軍事、政治、經濟以及文化優勢。如李光耀所說，20世紀不看好美國的人沒有好結果，我們有能力通過恢復國內活力來保證21世紀做空美國的人依然如此。適應戰略的核心前提在於認為中國的崛起是必然的，中美經濟力量和國家權力將趨於接近。中國經濟最近的虛弱以及系統性改革將持續成為挑戰的信號使得我們無法直接根據中國過去20年從欠發達國家發展為中等收入國家的成功來預測其將來的發展軌跡。
無限制戰略競爭的觀點對美國的力量和適應能力更為樂觀，但沒有為美國如何能放下其他緊迫的內政外交問題轉而應對模糊的中國挑戰提供有說服力的解釋。這一政策的提倡者同樣假設中國是個10英尺高的、潛藏了邪惡目的和秘密規劃的巨人。在我看來，他們錯誤地忽略了一點：如果我們向敵人一樣對待中國，它必將成為敵人。安全競爭導致安全困境，並破壞性地扭曲困於其中者的行為。如果我們與中國為敵，那麼我們在面對包括伊朗、朝鮮、氣候變化、全球恐怖主義在內的所有問題時遇到的困難將以數量級增長。最後，中國將成為我們最大的貿易夥伴，以及我們在亞洲和其他地區的盟友的主要貿易夥伴，與之為敵將嚴重損害我們自身和許多其他國家的經濟，並給受到影響的盟友帶來沉重負擔。
第三種政策選擇的要素
第三種選項並非與前二者不相容。美國的決策者必須認識到，某種程度上對中國崛起的適應和與中國的戰略競爭都是必要的。目標應該是找到一條中間道路，為我們複雜的利益提供保護。
美中在許多全球問題上的合作是可能的。世界兩大溫室氣體排放國最近認識到自身肩負的責任，簽訂了關於氣候變化的雙邊協議，即為明證。中國在「五常+1」談判中與美國合作，使伊朗在核武器計劃上退卻是另一個例證。在對外援助領域，中國與美國關注點不同，這為受援國帶來了潛在的好處。
自中國1978年對外開放以來，美國的政策一直旨在將中國納入世界主流國際經濟和安全機制中，並要求北京接受這些機制及相關的國際規範。這一戰略取得過重大成就，中國已成為聯合國、世界貿易組織、國際原子能機構、核不擴散機制、世界衛生組織及許多其他國際組織的活躍而不可或缺的參與者。在這一進程中，中國企業和個人從沉睡中蘇醒，並在推進全球經濟增長中作用顯著。安全方面，中國的履歷較為複雜，但並非全球事務的破壞者。
東亞和東南亞的圖景則不那麼令人欣慰。中國在南海、東海以及對台灣、香港採取的行動引發了地區緊張局勢。儘管北京反對朝鮮擁核並時常支持有關的譴責與限制措施，中國還是常常放任朝鮮的挑釁及武器試驗，並圓滑地在美朝間採取可疑的「公平性」策略。中國的軍事發展從根本上改變了同鄰國的均衡，並在其周邊製造了不安。
在不久的將來，中國帶來的地區挑戰與全球挑戰將是不均衡的。在東亞地區，中國的政策和抱負持續與美國利益衝突，並威脅區域均衡。在全球，中國的行動與角色則沒那麼具有潛在破壞性，甚至是發揮穩定作用的。
美國應如何在接納中國在全球發揮更大建設性作用與限制中國對鄰國的壓迫之間達到平衡？儘管具體行動非常重要，對全局的框架性思考更為有用。
美國能採取的某些最重要的行動並不直接針對中國，但可能比我們在該區域的行動更為有效。美國作為運行良好的民主國家的事實和形象可以對我們的外交政策產生乘數效應——這一點因美國國內政治機能不暢受到了嚴重損害。同樣重要的是，我們願意提供國際領導力和用於支持嚴肅外交政策的必要資源，以及表明我們既沒有向內轉，也沒有把外交政策簡化為僅僅打擊恐怖主義。
在全球問題上，明智的第三種策略應當尋找那些中國基於自身利益能夠且應該起到更大作用的議題。美國不應該逼迫中國不情願地違背自身利益採用美國的標準，而應該尋找中國可以為了自身目標改變行為方式、並成為建設性世界公民的領域。例如：
網路安全和網路創新。中國不希望其網路遭受黑客攻擊，也不希望其網路能力的發展孤立於全球創新。顯然中國在網路問題上抱有與美國非常不同的觀念——強調控制與國家主權，但應更多地探索和發展潛在的重合之處。
對外國投資者權利的保護。中國迅速成為全球海外資本的主要來源，應當會越來越重視投資者的權利，而不再僅僅關心保障自身對外國投資的吸引力並從中獲益。
採取反境外腐敗法的標準。中國一直寬鬆對待向外國官員行賄，還將其視為海外項目的競爭優勢。但如今中國政府在國內高調反腐，中國有理由重新考慮其海外行為，使其與國內的做法相適應。
中央銀行協調，特別在全球市場不穩定時。由於中國與全球市場的互相影響遠超某些G7國家，中國應比過去更多地參與G7國家中央銀行和財政部的協調。
漁業協議與保護。中國是全球最大的捕魚與魚類食用國，約1400萬人以漁業為生，應當關心過度捕魚問題。過去中國船隊是過度捕魚的源頭，中國應看到改變這種行為的益處。這同樣是在南海開始建立信心的好方法。
保護知識產權。隨著中國專利數目上升和中國企業的全球擴張，中國保護知識產權的利益應同西方創新者們相同。
在影響中國的類似行為上有一些重要的歷史先例。例如，1980年起，在美國的壓力下，中國改變了增加大規模殺傷性武器的行為，從主要的問題國家轉變為遵守國際規範的國家。在經過最初幾年的抵制之後，中國改變了應對氣候變化問題的方式，開始同美國在雙邊和多邊機制下合作，更為嚴肅地處理這一問題。
在全球範圍內，面對中國挑戰，美國還應採取以下行動保護自身利益：
在解決地區緊張和不穩定問題上發揮領導力，例如敘利亞、伊朗、阿富汗、利比亞和巴以衝突問題。同時，邀請中國積极參与解決這些問題，並尊重中國利益。
支持中國以市場為導向的經濟改革，為私人企業和外國企業創造公平的競爭環境。這包括談判雙邊投資協定或加強對國有企業商業紀律管理的協議，還包括在WTO規則下給予中國「市場經濟地位」（註：這在總統大選期間可能不容易，但應在政治上可行時儘快實現）。
積極地運用世貿組織爭端解決機制和單邊行動來保護美國公司的技術和知識產權。
禁止對美國公司從事網路間諜活動的公司進入美國市場。
歡迎中國在包括世界銀行和國際貨幣基金組織在內的國際機構中擔任與其經濟增長相適應的角色。
在亞太地區，選項三的戰略元素可以包括：
重申美國對聯盟的承諾，並通過外交手段維護盟友國內對同盟的支持，特別是在日、韓。我們應毫不含糊地表明美國的全球和地區聯盟體系是重要的國家利益，不容挑戰。
加強美國的軍事存在以顯示維護承諾的能力，擴展同盟友和安全夥伴的雙邊軍事演習和軍事行動。
在區域內尋求盟友對提升美國安全存在的貢獻。
在對朝政策上，美、中、韓三邊協調。努力說服中國運用其影響力向朝鮮施壓，使其接受無核化。向中國保證半島統一不會對其國家利益造成消極影響。
對台政策基於維護台灣海峽的和平與穩定。維持《中美聯合公報》和《與台灣關係法》以及我們傳統的「一個中國」政策，支持台海對話和經濟交往，為台灣提供安全援助以降低其被壓迫的風險。向北京明確，無論誰統治台灣，美國使台灣人民免受脅迫的立場不變。但同時尊重台灣問題對中國的敏感性，避免將台灣納入更廣泛的區域安全措施中。
在南海通過行動、演習以及對違反國際法和國際規範的主張提出挑戰來積極宣示美國海軍的存在。對領土主張保持中立。促使中國使其海洋權利主張與《聯合國海洋法》一致，並遵守關於中菲爭議的法庭裁決。鼓勵加速協商南海行為準則。
制定人權政策，讓中國為在境外抓捕公民和干預美國信息技術公司和美國公民的合法行動付出代價。在宣示美國價值觀的同時明確中國的政治體制應由其自己的人民而非美國人民來決定。
同亞投行等中國建立的機構合作，為區域帶來所需的發展項目。
顯然，陳述目標比取得效果容易。思考如何實現這些目標嚴重依賴於具體環境。本文的目的僅限於描述一個綜合性的政策綱領，均衡地結合我們在亞太地區的決心和我們接受中國崛起的再保證。以上政策也許並不如適應和無限制競爭那樣具有衝擊力，但這兩種激進的傾向都無法在同中國的關係中保護美國的複雜利益。
（沈雨菲譯，歸泳濤校）
[1] 傑弗里·貝德（Jeffrey Bader）是美國國家安全委員會前亞洲事務高級主任、布魯金斯學會資深研究員。本文英文原題為「A Framework for U.S. Policy toward China」，原文載於布魯金斯學會網站：http://www.brookings.edu/~/media/research/files/papers/2016/02/xi-jinping-worldviewbader/xi_jinping_worldview_bader.pdf。中文題目為編者所加。
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