美國是否必然成為行政國家？

新聞 05-08

長文標題

作者：小錢

來源：知乎

好老的問題了，一直想回答來著，但拖拖拉拉寫的很慢，還是先放上來吧。

首先要說明的是，問題里提到的那個帖子存在一個很嚴重的概念錯誤：它以「行政國家」為題，但講的其實是「警察國家」。

這是一個很常見的誤解，從根本上講是對「行政國家」含義的錯誤認識。人們看到「行政國家」這個詞，很容易望文生義，直接按字面意思理解為「行政權強大的國家」，而行政權強大這個事情很容易與專制、強權等用詞聯繫起來，從而形成一個「行政國家是不好的」的印象。因此有必要澄清一下「行政國家」這一概念。

「行政國家」現在來看已經非常常見了，但其實它是一個比較新的術語，也很難找到確切的定義。這個概念是沃爾多教授（Dwight Waldo）在其《行政國家：美國公共行政的政治理論研究》（The administrative state : a study of the political theory of American public administration）一書中提出的，因此要弄清這個概念，最好的方法就是回到這本書來，看沃爾多為什麼要提出，以及怎樣提出「行政國家」這個概念。

一、為什麼要提出「行政國家」

前面提到，「行政國家」這個詞很容易讓人望文生義，認為是指行政權強大的國家。這很顯然是一個誤解。眾所周知，行政權是國家的固有權能之一，而歷史上行政權最強大的時期，顯然是主權全部歸君主所有的王權時代，後來資產階級革命時，首先將立法權分離出來，交給代表了民主的議會，這才產生了「立法——行政」這樣一個基本格局。如果僅僅是說行政權的強大，那麼君主制國家才更有資格被稱為「行政國家」。但是，並沒有人這樣做過。「行政國家」是一個在民主制背景下才被提出的概念。

然而在民主制下，為什麼要提出這樣一個新的概念呢？提出一個新概念並不是隨隨便便的事情，即便各權之間的比重有所調整，也未必有必要創造出一個新詞來。作為一個新概念，它描述的應當是與之前的事物有顯著區分的某個事物，最簡單的方法就是，找一個對應物。而這個對應物，就是19世紀工業化之前的美國民主，或者說，建國之初的美國民主。，以鄉鎮為基本單元而構成。托克維爾在考察美國民主制度時敏銳地注意到了這一點，並在《論美國的民主》一書中指出了美國的「鄉鎮精神」，以及相應的地方自治，簡單地說，它有以下幾個方面：

建國初期的美國社會的一大特點，在於它是一個分散的農業社會

1）幾乎所有的行政事務都劃歸鄉鎮，由鄉鎮官員進行；

2）這些行政事務是關於鄉鎮自身的，也是比較簡單且容易管理的；

3）鄉鎮的人民獨立決定公共事務，郡（county）乃至州對鄉鎮的干涉非常有限，鄉鎮的行政官員事實上是對鄉鎮負責的；

4）鄉鎮人民能夠自覺關心和參與公共事務。

以上是美國建國後，直到19世紀上半葉的基本的民主圖景，這種建立在農業文明基礎上的分散的、自覺的、理想化的民主可謂是民主的「田園時代」。然而自19世紀中期開始，這種田園時代被打破了。

二、19世紀發生了什麼

19世紀的美國，發生了許多大事，這些事情對美國的民主制度產生了很大影響。

首先一件大事，是美國本土的疆域確定了。這裡上一個圖，比較簡明地描述了美國疆域變化的過程，因為中文版實在找不到清楚的，就直接上英文版了。

美國是否必然成為行政國家？

可以看到，雖然後來還有少量外部領土（阿拉斯加、夏威夷等）的獲得，但在19世紀中期，1850年前後，美國本土的疆域就已經確定了。可以看到，雖然後來還有少量外部領土（阿拉斯加、夏威夷等）的獲得，但在19世紀中期，1850年前後，美國本土的疆域就已經確定了。

疆域確定了意味著什麼呢？玩過文明的人一定會知道，著意味著資源的總量基本確定了。之前的美國似乎有著可以無限擴張的地盤，數不清的森林、田地、礦藏、生物，只要拿起槍就能得到。而在1850年前後，這種可以無限獲取資源的時代終於結束了。

在資源無限的時代，就好像輸入了加錢的秘笈，想怎麼搞都可以，這一時期的主導經濟觀念，是建立在無限資源基礎上的自由主義。然而，這一時期經濟的飛速發展，實際依靠的是資源總量的迅速提高，資源一旦有了限制，人們就逐漸發現，以前那種自由的做法搞不下去了，必須依靠好的規劃帶來資源利用效率上的提升。這就帶來了經濟觀念上從自由向計劃的逐漸轉變。

第二件大事，是美國城市化的到來。美國的城市化是隨著19世紀開始的工業化進程而開始，在整個19世紀都處於高速的發展中。這種發展的結果是，越來越多的人口集中於城市中，打破原先鄉鎮結構的同時，還帶來了一個問題：

與人數稀少的鄉鎮相比，對於人口動輒成千上萬的城市，管理難度和複雜程度是呈幾何級數上升的，政府要處理的，是複雜的市政問題。這意味著原先的鄉鎮治理方式走到了盡頭，普通的人民沒有處理複雜市政問題的能力，必須依靠專業人員。工業革命的進行同時也伴隨著城市化的發展，這在前面已經提到，而第二次工業革命有一點尤其值得指出的，就是它帶來了「科學管理」的思想（詳見F .W .泰勒，《科學管理原理》）。這種思想建立在技術革新帶來的生產方式轉變的基礎上，著眼於工作效率的提高，強調了科學化和標準化的管理方法。

第三件大事，是第二次工業革命的到來。

綜上，19世紀美國出現了一系列巨大變化，集中體現在美國從農業社會轉變成了工業社會、現代社會。基於農業社會的，崇尚個人自由和地方自治的傳統民主制度無法再延續下去。

三、現實與理論上的變化，以及行政國家到底是什麼

傳統民主制度的無法延續，催生了新舉措的產生。從19世紀末《州際貿易法》(The Interstate Commerce Act)的出台和州際商務委員會(Interstate Commerce Commission)的成立，到20世紀30年代大蕭條背景下實施的新政，美國政府越來越多地介入到日常的經濟生活中去，聯邦調控取代了地方的自治，政府的人員和結構不斷進行調整，專業的行政官員承擔了大部分管理的職責。

這種變化帶來了許多爭論，這些爭論集中於對政府權力增強的擔憂，它是否合憲，是否有礙民主。圍繞這一核心問題出現了許多討論，但相關的討論大多停留在技術層面或法規範層面，直到「行政國家」概念的出現，才點出了這些討論的實質所在。

沃爾多在提出「行政國家」概念時，跳出了對細節問題的糾纏，他直接指出了這一系列變化的實質是政治學說的變化，牽涉到對「民主」內涵認識的根本變化和對國家形態的新看法。與傳統民主制度相比，它對下列問題作出了不同的回答：

1）什麼是國家的理想形態？

在傳統觀念上，國家是必要的惡，政府權力應被限制在儘可能小的範圍內。這種思想是以自由主義為基礎的，它預設了自由的人民更明白自己想要什麼，也更有能力創造出更美好的生活。

行政國家的主張者對於「什麼是美好生活」這一問題有著自己的看法，日新月異的科技不斷創造出人們先前從未想像過的新事物，不斷改善著人們的生活品質，「科學會讓一切變得更美好」成為了一種信條。因此，國家存在的價值不再是一個必要的惡，而是能夠憑藉其科學管理提高效率，帶來更加美好生活的「善」。國家應當是主動作為的、強大的和有計劃的，通過國家的控制來保障效率，這樣的國家能夠給人民帶來更好的生活。

2）什麼是民主？

在傳統觀念上，民主與效率無關，甚至一定程度上被視為效率的對立面。

行政國家的主張者對民主和效率的關係進行了重新的定位，他們認為有效率的民主才是有意義的民主，強大的政府不是對民主的威脅，相反，只有強大的政府才能夠高效地執行民主意志。由於二戰中法西斯的威脅，以及後來冷戰的局勢，強大的政府還帶上了一層「保衛民主政體」的意味，效率與民主之間的關係愈發緊密。

3）誰應當統治？

任何時候，只要是在民主社會，人民都是毫無疑問的統治者，但是人民是間接的統治，而這裡指的是，誰是直接的決策者。傳統觀念認為，議會才是民主機構，只有議會才能有意志的表達，行政機構是單純的執行者，應當無條件全面準確地執行議會的決定。

而在行政國家的主張者看來，現代社會的實際情況要求統治的專業性，擁有專業知識，通過科學的組織和專業的培訓建構起來的行政官員階層才是最適合進行統治的主體。這一階層是獨立的，不受地方選民和利益集團的控制，從而能更好地發現公共利益，並運用專業知識來維護公共利益。

4）政府的行為依據是什麼？

傳統觀念中，存在一個「高級法（higher law）」的概念，強調行政機關應嚴格依規範行事。這意味著，對於行政機關而言存在一個預先設定好的判斷標準，即是否符合某項實現存在的價值或規範，很顯然，這種觀念實際上預設了人們總是有能力對未來進行規劃，依照事先做好的規划行事就能取得更好的效果。

然而由於現代社會中問題的複雜化和專業化，外行的民眾或議員事實上不可能給出好的行動方案，只能對最簡單的問題進行決策，這種決策結果對於行政機關的約束是非常有限的。另一方面，行政被認為是專業的領域，由於科學方法的存在，任何問題都被認為有一個最優解，只要給出了需要解決的特定事實，專業的行政官員就能找到最佳的解決辦法。這導致了建構主義向現實主義的轉變，政府行為的依據不是某個預先設定好的價值或規範，而是需要根據具體的事實來進行判斷，這種判斷依靠的是行政官員的專業知識。簡言之，政府不再因符合規範而正當，而是因其專業性而正當。

對上述四個問題的回答，最終完成了對一種新的國家形態的構建，即：

由這樣一個政府進行實質統治的國家——政府由專業的行政官員組成，能夠憑藉其科學的知識與管理方法，主動且有計劃地管理社會事務，從而有效執行人民意志。

上述政治觀念，以及由此形成的國家形態，構成了「行政國家」概念。

這個回答暫時可以算是收尾了，它主要是為了澄清行政國家這一概念。行政國家實際上是美國從農業文明轉向工業文明之後，為適應新的現實需求而形成的一種政治學說，以及根據這一學說塑造的一種與美國傳統上不同的國家形態。正是在這種農業文明與工業文明，傳統與現代的對比上，行政國家具有了其作為一個概念的意義。

美國是否必然成為行政國家？