產能過剩與殭屍企業處理：日本經驗

2016 年3 月22 日清華大學「產業發展與環境治理研究中心」（CIDEG ）邀請了五位日本專家，舉辦了「日本PPP 項目和產能過剩·殭屍企業處理經驗」專題論壇。原日本經濟產業省官員、CIDEG特聘研究員津上俊哉先生是中國問題專家，能說一口流利的中文，他專門介紹了日本殭屍企業處理的經驗教訓，並對中國處理殭屍企業和產能過剩提供了五點建議。

日本經歷過幾次產能過剩，調整產能過剩的政策也幾經變化。明治時期，日本政府對經濟干預很少，基本由原始的市場功能調整，因此價格、需求等經常出現激烈的變動。軍國主義時期的日本根據「國家社會主義」採取了類似於計劃經濟的「統制經濟」，政府給各個部門下達指令（「經濟總動員」時代）。戰敗後,雖然聯合國軍採取了一些「經濟民主化」政策，但仍沿用舊習慣,採取政府主導的經濟和產業政策。尤其是20世紀70年代之前，雖然「壟斷禁止法」早已有之，但針對某個產業制定產業調整政策時，往往缺乏「市場競爭」意識,未能統籌考慮其利弊，帶來了不少弊端。進入80年代，日本政府的思路從「政府主導經濟」逐漸轉變到「讓市場更好地發揮作用」，OECD提倡的「積極性產業調整政策」（Positive Adjustment Policy，PAP）成為共識政策。期間，日本的整個產業結構也發生了變化。隨著經濟總體規模的增長和產業結構的優化，鋼鐵等行業的佔比逐漸下降，留下的企業員工規模也只有以往的幾分之一，問題的核心逐漸從「行業」調整轉變為個別「企業」的調整。

90年代的日本經歷了痛苦的泡沫經濟破裂，首先集中於房地產投資的壞賬處理(第一段),由此銀行陷入了不良債權危機，政府投入了大量公款。

經歷了10年時間,到21世紀頭10年,房地產的問題高峰已過，但仍有零售、酒店等行業的「殭屍企業」未處理（第二段）。此時日本把它作為（個別）「企業再生」問題，運用資本市場規律和技術來處理。

接下來著重介紹「二戰」後日本在去產能和產業調整方面的經驗。

一般來說，有兩類行業容易形成產能過剩：一類是設備投資規模比較大的行業，鋼鐵是典型代表；另一類是進入受限制的產業，政府本來是為了限制產能過剩，最後反而助長產能過剩。「二戰」後的日本，當某個行業面臨「市場失敗」時,通常採取「不況（蕭條）產業對策」。它主要以政府主導的「操業短縮（縮短開工）」，限制新增設備投資為主，困難較大時也採取了「設備共同廢除」。它的本意是在某個行業,大家一起做「卡特爾」（限制競爭），並減少產量或去產能,由此恢復行業的供求平衡。比如在政府主導下，行業內的所有企業達成一致，減少30%的產能，某種意義上它是公平的，但是從效率的角度來看，對那些擁有最先進設備的高效企業來說，則是不公平的。

這樣的「共同行為」雖有防止產品價格下跌、緩解企業困境等好處,但長期來看，限制競爭的弊端也很明顯。例如，在「設備調整」成為「常態」的紡織產業,曾有過先登記設備量,陷入蕭條後把剩餘設備買斷和拆掉的優惠制度,但登記好的設備量就產生「財產價值」，妨礙企業自主努力調整設備,該制度也不得不允許「拆舊換新」的技術改造,條件是拆換量掛鉤,但每次由技術升級導致「拆少換多」的惡性循環。與此同時，這樣一個「額度」本身就會帶來一些價值，因此行業內的企業會相互交易「額度」。因此到20世紀70年代，不況(蕭條)產業對策遭到批評，政府需要改變其做法。

20世紀70年代日本經歷了兩次石油危機，因為石油價格飛速上漲，給產業結構帶來了巨大衝擊，正因為如此，日本從高速增長進入了中速增長期，增長率大幅下降，這就給為數眾多的企業帶來了產能過剩問題，所涉行業也極為廣泛。

為了解決這個問題，通產省（現改為經濟產業省）採取了相應的措施。首先，制定並通過了多項法律，包括《特定不況產業穩定臨時措施法》《特定不況行業離職員工臨時措施法》《特定不況地區離職員工臨時措施法》《特定不況地區中小企業臨時措施法》。其次，根據以上法律，將鋁業、合纖(4種)、平電爐、合金鋼、紡織、化肥、造船、瓦楞紙等14個行業指定為「特定行業」。政策措施包括，對下崗職工的職業培訓、延長失業保險時間、優先安排公共項目，對中小企業提供融資支持等。

在去產能的過程中，最困難、最重要的是裁員。在日本，企業的社會責任之一就是保護勞動者的就業，所以不能因為經營不善而隨意解僱員工，只能在用盡所有力量仍無法避免企業倒閉時，才可裁員，這是日本三四十年前傳統的經濟和企業理念。正因為如此，裁員都會伴隨很大的痛苦。在70年代石油危機衝擊之後，大公司將人員重新調配到那些效益比較好的工廠或者分支機構，例如，新日鐵有好幾個鋼廠，於是在這些工廠里對人員進行輪崗、調配、轉崗。其實新日鐵在此之前已經經歷過五次調整。到了80年代，造船、鋼鐵的產能過剩問題非常嚴重，但是汽車行業如日中天，能吸引更多的員工，正因為如此，有造船業務的三菱重工，把剩餘的勞動力調配到汽車廠，當然，這也是獲得了汽車廠的配合。但是，如果所有可行的方法都應用後仍然不能擺脫困境，就只能藉助政府的支持政策。

概括來說，石油危機後日本的產業調整具有下列特徵：（1）不管什麼行業,只應對宏觀經濟蕭條,且只採取限時性（有期限）的措施；（2）除了「緩和衝擊」和（以在該行業里生存下去為目標的）「提高效率,增強競爭力」的措施以外,也有意識地幫助企業把勞動力、資本等生產要素從該行業退出去,並再投到新領域的「事業轉換」措施。

要特別指出的是，在這一階段的產能調整中，日本遵循經合組織倡導的積極性產業調整政策，重視競爭，尊重市場經濟原則。這一政策的主要內容是：

是否救助企業的標準:不救助時產生的經濟和社會成本是否難以接受；

穩定就業的措施應避免保護低效產業，重視支援員工改行或職業培訓等；

在經濟薄弱地區應支持發展新產業及充實基礎設施（支持地區發展等）。

總的來看,積極性產業調整政策通過「供給側改革」，提高生產效率,促進經濟增長的思路很明晰，雖然已過了將近40年,現在也有使用價值。

石油危機結束之後，日本還經歷過兩次殭屍企業：第一次是20世紀90年代房地產泡沫破滅之後的房地產殭屍企業；第二次是進入21世紀後，零售業、酒店等行業的殭屍企業。在這個時期，日本的產業結構已經發生了巨大變化，重工業和重化工業所佔的比例大幅下降，即使在這些產業，就業人口也大幅減少，一家鋼廠的僱員已經減少到兩三千人，所以裁員問題已經不需要特別處理。因此，政府不再把殭屍企業作為「行業問題」來處理，而是把它們作為「（個別）企業的再生問題」，並適用資本市場的規律和金融技巧來處理。2003年，政府成立了「產業再生機構」，來處理殭屍企業。該機構處理殭屍企業的方法是：根據「選擇與集中」（能活的就活，該死的就死）的方針進行業務重組、裁員、招聘新的經營團隊等,然後重新評估再生後的企業價值，據此推算企業能償還債務的上限，超過限額的部分要求銀行免除債務。

由於前些年的投資泡沫，中國整個的資產負債表受到嚴重損害（有名無實的低效資產和龐大的不良債務積累到資產負債表），因此，現在不處理殭屍企業，中國經濟就有可能陷入資產負債表危機。日本過去的去產能和殭屍企業處理經驗可以給中國提供一些有益的啟示：

（1）徹底處理不良貸款,否則銀行和整個經濟的活力無法恢復。日本21世紀之後最慘痛的教訓是壞賬。允許殭屍企業繼續展期或續貸（不能產生現金流的貸款），整個經濟的資金流轉就會日益惡化（存量越來越大，但貸款仍然難仍然貴），銀行知道貸款資產受損，承擔風險能力越來越低，惜貸現象越來越突出。殭屍企業要麼破產要麼重組，如果重組，就要先給殭屍企業免除債務，銀行在資產負責表上進行壞賬處理，受損並減少的銀行資本金要麼增資擴股,要麼由公款注入來彌補。徹底處理殭屍企業後，經濟才能恢復活力。

（2）殭屍企業處理過程中，必須遵循市場經濟規律：在讓債權人履行其責任之前，必須讓公司股東履行有限責任（100%減資）。債權人（銀行）是低回報和低風險，股東是高回報和高風險，因此如果允許股東不負責任，那就意味著允許高回報和低風險，這必定會帶來道德風險。

在中國，不少殭屍企業是國有企業，如果讓股東來承擔有限責任，可能會引發有關國有資產流失的爭論。但實際上，殭屍企業的資產已經沒有價值，並不存在流失的問題，而是「保護百姓的存款，還是保護特定部門的所有權益」的問題。

（3）日本除20世紀80年代陷入困境的鋼鐵、造船等特定行業之外,還有仍處於高速成長期的汽車、電子等行業,這些行業有較強的能力來吸收冗餘勞動力。但此次中國製造業的產能過剩範圍非常廣泛，在「製造業」的範圍內難以找到過剩勞動力的吸收方。因此,公共財政應該發揮更大的作用，但財政負擔要向中央政府而非地方政府「傾斜」，支援地區經濟的公共設施建設等措施應向有困難的地區傾斜，避免「撒胡椒面」。

（4）在人員問題上，根據日本產業結構調整的經驗，成本最低的做法就是沒有工作的地方的人口減少，到有工作的地方去，讓人口自由流動。因此，要加快推進戶籍制度和社會福利改革，增強福利制度的可攜帶性。

（5）多重組、少破產。在日本，公司內部轉崗、人員分流、同業合并等重組措施，是為企業再生提供安全網，而不是為了避免破產。如果重組只是為了免於破產，那就等於一事無成。

（6）在有關部委的文件里除了「去產能」之外，還能看到「推進技術改造」的提法。那些不願意被淘汰的低效企業往往以技術改造為借口，進行更大的投資，把產能進一步擴大兩倍、三倍，進而使產能過剩更加嚴重，形成惡性循環。因此，應當停止技術改造這樣的概念和做法。

文章來源：比較，2016年7月8日。

（責任編輯：呂興彤）

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