根治預付費卡難題，確立「婆婆」部門才能避免商家亂坑錢

第3661期

導語近日，據《經濟參考報》報道，鄭州某健身俱樂部會員在預付卡維權過程中遭遇尷尬狀況：消協軟弱、公安部門立案難、司法救濟成本高、工商部門商務部門監管缺失。不僅如此，部門之間還相互推諉，行政不作為，懶政嚴重。預付卡治理折射多部門監管困境。

購買預付卡反被「卡」，「餡餅」變「陷阱」

預付（費）卡，對這個名詞，你可能有一些陌生，換個場景就熟悉了，例如，在理髮店理髮的時候，髮型師反覆向你推薦的VIP金卡就是預付卡了。不過，嚴格來說，理髮卡是單用途商業預付卡。另外，還有一種叫多用途商業預付卡。

它們的差別在於：前者由商業企業發行，只能在本企業或者同一品牌連鎖商業企業內購買商品和服務。而後者則由專營發卡機構發行，可以跨地區、跨行業、跨法人使用。

預付卡發展迅速。根據全國人大常委會執法檢查組對《中華人民共和國消費者權益保護法》實施情況的報告，2014年國內預付卡銷售規模達到9068.8億元。預付卡麻煩也並不少。今日話題此前就在專題《辦卡消費淪為「圈錢遊戲」》中曆數了預付卡消費的三大亂象，揭露了消費者在預付卡消費過程中的弱勢地位。

問題不僅存在於預付消費的過程中，更在於消費者的維權行為中。來自國家工商總局的數據，2015年全國預付卡消費投訴達到2.93萬件，涉及的主要問題包括商家擅自終止服務、「關門跑路」等，而有的企業甚至將預付卡作為非法集資、惡意欺詐的圈錢手段。

健身行業頻發預付卡糾紛

鄭州維體時尚健身俱樂部就是一起典型案例：該大型連鎖健身俱樂部在去年5月份突然關門，根據媒體報道，該公司普羅旺斯分店大約有208名會員，涉及的預付卡金額超過500萬。在登記的會員信息中，單張卡內餘額最少的有2000元，最多的有9萬元。然而，這些被「卡」在預付卡里的消費者在維權過程中卻處處碰壁。

商務部門監管有漏洞，「硬規定」變「軟辦法」

事實上，關於預付卡的管理，國家早有相關規定。

2011年5月，國務院辦公廳轉發了人民銀行、監察部、財政部、商務部、稅務總局、工商總局、預防腐敗局等七部委發布的《關於規範商業預付卡管理的意見》，規定多用途商業預付卡由人民銀行進行監管，而單用途商業預付卡則歸商務部。

緊接著，2012年，商務部出台《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》，對從事零售業、住宿和餐飲業、居民服務業等三大類企業發行的預付卡進行監管。不過，看上去嚴密的監管體系卻存在很多漏洞，其中最突出的就是該規定並沒有囊括所有行業和領域。

翻看規定的具體內容，可以發現它包括零售業、住宿和餐飲業、居民服務業三大類企業。然而，經常發生預付卡糾紛的健身等領域卻沒有包括進去。另外，這個規定只針對企業法人，對個體商業戶、非企業法人存在監管盲區。而事實上，在現實的消費場景中，最容易發生侵權行為的就是這些個體商業戶。有商務部權威人士表示：「總體來看，在商務部監管範圍內的法人企業，服務糾紛發生率較低，也未出現大的兌付事件。從部分省市調查情況看，出現問題較多的是個體工商戶，以及美容美髮、健身、教育等目前未進入監管範圍的領域。」

如果該規定把健身、美容等行業包括進來，同時針對所有個體商業戶，那麼問題就解決了嗎？

這涉及到該項規定的第二個問題，那就是它採用的是備案制，而非事前審批制。

根據規定，開展單用途預付卡的企業在開展業務起30日內須前往各級商務主管部門進行備案，相關企業要實行資金存管制度，預收資金的一定比例存入商業銀行存管資金（一旦企業違規，這些資金就可以用來賠付消費者）。這樣一來，發卡企業不需要任何資質證明，就可以自主決定發卡。它在事後會不會去商務部門進行備案，外人也不得而知。實際上，真正在商務部門備案的企業數量相當少。以上海為例，全市發卡主體大概有近10萬家，但是在商務委備案的企業只有351家，佔比不到4‰。這還是在上海，放到其他地區，數字可能會更低。另外，從比較的視角來看，備案企業數量還呈下降趨勢，根據商業聯合會的數據顯示，截至2015年12月底，全國已有3648家發卡企業備案，相比2014年備案數量下降19.7%。備案率如此，監管效果也可想而知了。

各部門相互推諉，「眾婆婆」難以管好預付卡

雖然國家規定單用途預付卡的管理責任交付給商務部門，但是在實際操作過程中，預付卡的監管涉及到眾多部門和領域，一旦商業預付卡運行出現問題，多數情況下也是由各級政府牽頭，多部門聯合執法。以美容行業為例，涉及到的部門就包括金融監管部門、衛生部門、工商部門、公安部門等。由於執法主體不明確，執法責任界定不清，最後會出現部門之間相互推諉，「踢皮球」的現象。

最具代表性的衝突就來自於商務部門和工商部門。工商部門的職責是規範市場中的企業行為，按理說，預付卡行為也應該在工商部門的監管範圍之內，不過這樣的監管責任卻分配在商務部門。但是正如上文所說，商務部門的監管規定存在漏洞，實際監管效果並不好，所以消費者就在這兩個部門之間來回奔波。然而，問題並沒有得到解決。

《經濟參考報》記者在預付卡維權過程中就發現了這個衝突。鄭州商務局在回應消費者的質疑時說：根據規定，健身行業、美容行業未被列在範圍內，所以不歸他們管。但是當記者告知他們該公司除了有健身業務外，還有酒店住宿、餐飲娛樂等處於被管理範圍之內的業務時，商務局的相關人士回應稱：企業經營範圍需要在工商部門登記，如果經營項目與營業執照項目不符，則屬工商部門監管未盡到責任，結果一下子又把皮球踢給了工商部門。但是當消費者找到工商部門時，得到的回復又是去找商務部門。

健身等行業不在商務部的監管分類中

除此之外，消費者在維權過程中也處處碰壁。找到消費者協會，消費者協會回應，「我們的許可權也就是登記轉辦，有消息給你回復，能不能受理會在7個工作日內告訴你。」找到公安部門，公安部門無奈攤手，「維體健身正常經營了兩年，不構成詐騙罪，只能說是一種違約行為，公安機關不能立案。」轉念想動用司法救濟，結果也並不樂觀，「法律法規並沒有對發行預付卡的商戶所應承擔的民事賠償責任作出明確規定，民事訴訟即使可以為消費者追回本金，也難以對商戶形成威懾。」

不光單用途預付卡是這樣，多用途預付卡也不例外。

因為多用途預付卡由央行進行管理，但是央行的主要職責是宏觀調控和制定貨幣政策，如果購卡人由於預製卡糾紛問題向監管部門投訴，央行會因為缺乏專門機構難以有效地處理購卡人的投訴。但是，如果購卡人基於消費者的身份向工商行政管理部門投訴，那麼工商管理機構又會因為缺少對商業預支卡發卡人的處罰權而束手無策。同樣造成了監管主體的混亂。

解決多部門監管困境，需要確立真正的「婆婆」部門

其實，監管主體混亂不僅出現在預付卡領域，而是中國行政監管中的一個普遍現象，俗稱「多個婆婆」管理難題，這在中國的食品安全監管領域表現尤其明顯。

2015年的《食品安全法》確定了大部制改革的成果，看上去似乎解決了飽受詬病的「九龍治水」的監管混亂局面，但是中國食品安全領域多部門監管的架構仍未改變，食品安全仍然需要在食葯監、衛生、農業、質監、出入境檢驗檢疫等多個部門共同負責的基礎上進行監管。由此也產生了諸多弊端，例如加大了監管成本，引發監管衝突，造成監管缺位，降低監管效率，導致問責困難。這些問題也一一出現在預付卡的監管過程中。

從發達國家的經驗來看，要解決多部門的監管困境，主要有兩個不一樣的思路：要麼合并現有的監管機構，由單一機構全權負責食品安全監管；要麼維持多部門監管架構，同時加強部門間的協調合作。在上海師範大學教授馬英娟看來，囿於中國現有的國情，以及其他因素影響，食品安全監管應該選擇協調合作的方式進行。但是這樣的協調需要在立法中有所明確，在綜合協調的過程中樹立某個部門的權威性，例如讓食葯監承擔綜合協調的職能。

雖然預付卡的管理和食品安全監管存在差異，但是也可以借鑒這樣的方式。從一開始，商務部門就作為單用途預付卡管理部門被「提」出來，那麼不妨把它作為主要部門，對其責任加以嚴格規定。

事實上，商務部門已經有所行動，據內部有關人士透露，商務部後續將配合有關部門建立健全適用於全行業領域和各類發卡主體的行政法規和規章制度，進一步加強和改進監管方式，規範發卡行為，防範兌付風險，切實保護消費者合法權益。其中對商務部門進行改革比較可行的一個方法是把原先的事後備案制改為事前的審批制，嚴格控制准入門檻，並且做到定期清查管理。

除此之外，部門之間需要加強合作，由於預付卡的管理涉及很多部門和領域，加強信息的共享和溝通很有必要，可以為日後整個社會信用體系的建立奠定基礎。

結語

集體擔責等於集體無責，所以才會出現部門之間相互推諉、「踢皮球」的現象。破解預付卡消費中的「圈錢遊戲」，需要主導部門的權威，也需要不同部門之間的協調。

本期責編

奚應紅是小溪不是大海

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