黃益平：產業政策問題分歧的原因

2008年金融危機爆發之後，有關產業政策的爭論在國際和國內學術界再次引發爭論。是要小政府和自由市場，還是選擇適當的政府干預？

2016年11月9日，著名經濟學家林毅夫、張維迎在北京大學朗潤園圍繞產業政策的是非曲直進行了長達三小時的面對面辯論。作為此次「產業政策思辨會」的主持人、北京大學國家發展研究院副院長黃益平認為，這是一場非常重要的歷史討論，甚至會載入歷史。與此同時，越來越的經濟學家也加入到這場事關中國改革前途的討論當中……

鑒於這場討論的重大意義，財新傳媒將這些討論內容梳理結集為《政府的邊界》，並邀請黃益平擔任本書主編。以下為黃益平為本書撰寫的序言。

《政府的邊界》

張維迎 林毅夫 著

黃益平 主編

民主與建設出版社

2017年3月

產業政策問題分歧的原因

1932年2月的，哈耶克與凱恩斯在倫敦經濟學院就如何應對1929年的大蕭條問題展開了激烈的爭論。2016年11月，林毅夫和張維迎在北京大學就經濟發展中的產業政策問題進行公開辯論。這兩場相隔八十多年的論戰的根本問題其實非常相似，即如何界定市場經濟中政府的作用。不過凱恩斯和哈耶克關注的是宏觀經濟的周期性問題，而林毅夫和張維迎則聚焦經濟發展的結構性問題。但可以預期的是，未來這樣的討論還會以不同的形式重演。

學者對政府邊界問題尤其是對於產業政策的看法大相徑庭，歸根到底還是因為對三個基本問題的判斷不一致，第一，當前政府對經濟的干預是過多還是不足？第二，是否存在市場失靈？如果不承認市場失靈，那政府干預只能是畫蛇添足。第三，假定存在市場失靈，政府是否能夠做得更好？在最近的這場討論中，我們可以很清楚地看到，對現實的感受與對理論的求證常常是糾纏在一起的。理論聯繫實際當然沒有錯，但兩者也不能互相替代。

國內的一些學者懷疑甚至反對產業政策的立場主要是基於我國政府對經濟的干預仍然太多這樣一個基本事實。政府干預經濟最極端的形式就是中央集權的計劃經濟模式，以前蘇聯為代表的一些社會主義國家用幾十年的實驗證明了這條路走不通。波蘭經濟學家蘭格曾經試圖將市場機制引入社會主義經濟運行的理論模式研究，並致力於提高計劃的科學性，但這些努力最終也沒能改變計劃經濟這個人類大試驗必將退出歷史舞台的宿命。

（黃益平）

我國在1978年就開始改革開放政策，經濟市場化開啟了一個延續幾十年的高速增長的新時代。但我國的經濟改革所採取的是雙軌制策略，一方面讓市場機制和民營企業高速成長，另一方面卻繼續保留了計劃經濟的一些做法，特別是對國有企業的支持與保護。這個雙軌制的改革策略，曾經在維護社會經濟穩定的同時，顯著地促進了經濟增長。但政府繼續干預市場運行與資源配置，已經成為實現可持續增長甚至維持金融穩定的主要障礙。因此，十八屆三中全會關於「讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用」的主張，在經濟學界受到了普遍的歡迎。在這樣的現實背景下，林毅夫教授倡導產業政策的主張確實容易受到質疑，張維迎教授關於「產業政策就是披著馬甲的計劃經濟」的論斷更是通俗易懂。

但林、張提出的問題可能同樣重要。在現實生活中，我們看到了太多的政府官員以產業政策之名行攬權管制之實。因此，我們要嚴密防範產業政策變成翻版的計劃經濟的可能性。與此同時，我們也不應簡單化地將產業政策看做計劃經濟，雖然壞的產業政策可能還不如計劃經濟。因此，研究產業政策，可能需要適當地從所處的小環境中跳出來。產業政策到底是什麼？不同的學者會有不同的定義，但實質是政府通過一系列的政策干預引導、支持特定產業的發展。

產業政策是否必要，在很大程度上取決於是否存在市場失靈。如果市場機制已經完美無缺，那麼政府實施產業政策只能是幫倒忙、添亂。從這一點看，張維迎教授提出的「不存在市場失靈，只存在經濟理論失靈」的觀點，與其反對產業政策的立場，在邏輯上倒是自洽的。在他看來，政府的功能應該被限制在提供中性的公共服務，包括維持秩序、保護競爭和建設基礎設施等。

但市場失靈真的不存在嗎？相信大多數經濟學家是承認有市場失靈現象的，比如，一些經濟活動的成本或收益很難內部化。一個例子是環境污染，個別企業排污，全社會受害，政府只好通過排放標準或者污染罰款來內部化排放的成本。另一個例子是研發創新，企業做研發需要大量的人力、物力投入，但新的生產技術一旦被發明出來，大家很容易模仿，研發企業也無法內部化收益，政府的一個應對手段是保護知識產權，即在一段時期內禁止其它企業應用這項技術。

市場失靈可能是產業政策的最樸素的邏輯理由。但市場失靈的表現在不同國家甚至不同的發展階段可能是不一樣的。以政府對金融體系的干預即金融抑製為例，麥金農認為金融抑制影響金融發展與效率，因此對經濟增長是不利的。但斯蒂格列茨發現在發展中國家，適度的金融抑制有利於金融運行與穩定，可以促進經濟增長。導致這樣一種現象的原因在於在發展中國家，金融市場與監管制度尚不完善，如果完全放開來，反而容易導致資源錯配與金融風險，這就是市場失靈，而適當的金融抑制相當於幫助克服了市場失靈。但隨著市場的成熟，這樣的市場失靈現象也可能會逐步減弱。

即便對產業政策有需求，並不見得它一定會成功。正如林毅夫教授自己多次指出的，「大多數產業政策都是不成功的」。即便是在日本這樣一個發展型政府的國家，學者對產業政策的評價也很不一樣，查默斯?約翰遜認為日本經濟的成功其實就是通產省的產業政策的成功，但小宮隆太郎等學者卻得出了很不一樣的結論。林毅夫教授又進一步指出，幾乎沒看到一個成功經濟體不實施產業政策的，而正因為大多數國家的產業政策不成功，所以更需要學者們下功夫研究。

問題是研究什麼、怎樣研究？歸根到底，產業政策能不能發揮積極作用，還取決於怎樣制訂、如何實施。過去產業政策不成功的原因很多，但我們經常看到政府在實施產業政策時直接選拔勝出者，限制了市場競爭；補貼等支持措施沒有退出機制，產業政策很容易演變成永久性的保護；產業政策缺乏評估與問責機制，決策者不承擔後果，這樣就進一步鼓勵不負責任的決策。

林毅夫教授所倡導的新結構經濟學，具體地提出「兩軌六步法」即「增長識別與協調」的六個思考步驟，幫助政府比較優勢因勢利導地制訂產業政策。張維迎教授對這個方法提出了一些質疑。但更多的質疑是對於新結構經濟學的被稱為「好人政府」的假設，即便是封建帝王也想青史留名。用林毅夫教授的話說，只要有能力、有意願、有思路，產業政策就有可能達到好的效果。但問題是我們在現實生活中看到很多有能力、有意願、有思路的官員，因腐敗問題而栽倒。

因此，產業政策是否有效還有一個對政府官員設置什麼樣的約束的問題。新結構經濟學的支持者們常常說，如何從制度上保證官員不腐敗、真正追求經濟發展的目標，已經超出而新結構經濟學的範疇。這個定義也許是對的，但在尚未解決約束的條件下談論產業政策，可能很難達成目的。過去的大部分產業政策不成功，也許有不會做的原因，但肯定也有不好好做甚至追求私利的原因。這大概也是很多學者擔心「有為政府」很容易演變成「亂為政府」的主要原因。

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