化蛹成蝶：「供給側結構性改革」為何如此重要？

2017年3月5日，國務院總理李克強代表國務院在十二屆全國人民代表大會第五次會議上作《政府工作報告》。

李克強總理在回顧2016年工作的同時，明確提出，2017年必須堅持以推進供給側結構性改革為主線：必須把改善供給側結構作為主攻方向，通過簡政減稅、放寬准入、鼓勵創新，持續激發微觀主體活力，減少無效供給、擴大有效供給，更好適應和引導需求。這是一個化蛹成蝶的轉型升級過程，既充滿希望又伴隨陣痛，既非常緊迫又艱巨複雜。要勇往直前，堅決闖過這個關口。

作為今後一段時期貫穿整個經濟工作的主線，「供給側結構性改革」究竟是什麼？它為何如此重要？轉變發展方式提了二三十年，仍未見效的原因在哪裡？

國務院發展研究中心研究員吳敬璉在《三去一降一補：深化供給側結構性改革》一書中對「供給側結構性改革」作出了詳細闡釋。

以下為本書部分觀點，助力讀者領會國家高層戰略意圖，以明晰發展趨勢，掌握改革節奏。

什麼是 「結構性改革」？

第一層含義的「結構」，是指經濟結構，也就是資源配置的結構。第二層意義上的「結構」，是體制機制的結構。 「結構性改革」講的，正是這後一種結構的改革。這兩種「結構」不可混淆。

如果把它們混為一談，就會用經濟結構的調整去取代體制結構的改革。我國的歷史經驗表明，這樣做會造成十分消極的後果。

由政府直接「調結構」不但無效，還會產生反效果

針對中國經濟存在的問題，無疑需要進行資源的再配置，以便改善經濟結構，提高效率。改善經濟結構的重點是實現「三去一降一補」（去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板）。

問題在於怎樣才能做到資源的優化再配置？調整經濟結構可以有兩種不同的方式：一種是按照國家的計劃和規劃、政府的政策要求，通過行政命令來調整國民經濟的企業結構、產業結構、地區結構等等；另外一種是在反映資源相對稀缺程度的價格信號的引導下，通過市場的獎優罰劣和優勝劣汰作用來實現資源的優化再配置。

在過去相當長的時期，中國習慣於沿襲政府在資源配置中起決定性作用的傳統，用第一種方式來「調整結構」。但是，歷史經驗表明，這種方法通常是無效的，甚至具有相反的效果。

早在改革開放的初期，許多人已經意識到，中國的產業結構存在嚴重扭曲，效益受到損害，需要進行調整。所以，在70年代末和80年代初曾經進行過兩次大的經濟調整。

在當時，政府主導資源配置的條件下，這種調整是通過行政手段進行的，比如規定哪些產業或部門應該縮減，哪些產業或部門應該增強，然後用行政指令或誘導政策促其實現。這種方法的根本問題在於政府沒有辦法判定什麼樣的結構才是好的結構。而且結構扭曲往往就是由體制缺陷和政策偏差造成的。

因此，調整本身也存在兩方面的問題：一個是由於政府並不知道什麼是好的結構，即使調整到位，也並不能讓我們獲得一個好的結構；另外一個是當造成經濟結構扭曲的各種體制上的、政策上的因素並沒有改變，一次調整過後要不了多久，舊的結構重新復歸，又需要進行另一次調整。

總的來說，採用行政命令方法解決結構扭曲的問題，效果很差，而且往往適得其反，過剩產能越調越多，結構變得越來越扭曲。直到現在，居於結構調整首位的還是去過剩產能。這反映了用行政方法調結構的致命弱點。

為什麼要「著力推進結構性改革」？

如果說理論和實踐經驗都表明，要完成結構調整和結構優化的目標，必須主要依靠市場的力量，問題的癥結就在於：使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎還沒有完全建立起來。

根據1993年的中共十四屆三中全會和2013年的中共十八屆三中全會決定，這一制度基礎，就是「統一、開放、競爭、有序的市場體系」。

我們在上個世紀末期宣布已經初步建立了社會主義市場經濟的基本框架，但是它還存在許多許多缺陷。其中很多重要的系統還沒有建立起來，或者已經初步建立、但還很不完善。總之，還不足以承擔有效配置和再配置資源的重任。這種情況下，唯一的出路就是儘快通過改革，把統一開放、競爭有序的市場體系建立和完善起來。正是在這樣的背景下，中共中央領導提出了著力推進結構性改革的要求。

人們常常以為 「結構性改革」是一個中國特有的提法，其實並不是這樣。這是一個長時期以來市場經濟國家通用的說法。我查了一些文獻，當一個國家的市場經濟已經建立起來以後，可能其中的某些制度架構仍然存在問題，需要對這些不夠完善的、存在缺陷的制度架構進行改革時，這種改革被稱作「結構性改革」。我們習慣於把從計劃經濟到市場經濟的改革叫做「體制改革」。當這個短語被翻譯成英文的時候，也常常用structural reform，即「結構性改革」來表達。

借用來的。2004年的時候，國際貨幣基金組織（IMF）曾經建議一些國家進行結構性改革，當時的IMF研究中心主任拉詹（R. Rajan）寫了一篇文章來解釋他們所建議的結構性改革是什麼，題目叫做「結構性改革為什麼那麼難」。他指出：「許多經濟問題是由市場運行中的問題造成的，而不是因為資源短缺或者總需求過剩或不足。在大多數經濟學家眼中，此時顯然需要進行結構性改革，即改變支配市場行為的制度架構和監管架構。」

總之需要明確的是，「結構性改革」講的是針對體制機制架構的改革，通過這種改革，把統一開放、競爭有序的市場體系建立起來，並且通過市場作用的發揮來實現經濟結構的優化和供給質量的提高。

必須真刀實槍地推進改革

2016年以來，中央全面深化改革領導小組的第20次（1月11日）、第21次（2月23日）和第25次（6月27日）會議都著重討論了如何切實推進改革的問題。6月27日的第25次會議特別指出，「改革是一場革命，改的是體制機制，動的是既得利益，不真刀真槍干是不行的。」

怎麼才能「真刀真槍」地推進改革呢？我認為，需要在以下三個方面取得突破。

首要問題還是要把各級領導的思想認識統一到中共十八屆三中全會和十八屆四中全會的決定上來，形成共識。

以國企改革為例，包括我自己在內的許多人都覺得國企改革似乎進展得太慢。十八屆三中全會決定改革國有資產管理體制，國有資產管理機構由直接管企業（即所謂「管人、管事、管資產」）轉向以管資本為主，通過若干資本經營公司作為投資主體掌握原有的國有企業的股權。但是從傳媒上發布的消息看，在這個問題上存在很不相同的認識，比如有些在國資部門工作的朋友就認為，他們還必須繼續管人、管事。在這種情況下，認識上求得統一恐怕是國企改革能夠邁步往前走的一個前提條件。

第二個問題，要抓實機制保障，把執行改革決定的主體責任落實到位。以公平競爭審查為例，國務院發布的《意見》是十分重要和及時的，而且要求從今年7月1號開始對新制定的政策預先進行審查。然後還要對原有的各種制度和政策進行審查，逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法。但是仔細讀這個文件，仍然覺得它在抓實機制保障上仍舊有不足的地方。比如說，中央深改組要求在公平競爭審查中「把自我審查和外部監督結合起來，加強社會監督」，但具體的工作部署只提出各個制定政策的機構進行自我審查，而沒有明確外部監督和社會監督由誰負責和怎樣進行。比如說民眾投訴某一個政策規定不符合公平競爭原則，由誰來接受投訴，誰來做出處理必須有明確的責任主體，否則審查就容易落空。

第三個問題，是落實主體責任。要按照中央全面深化改革領導小組的要求，「理清責任鏈條，擰緊責任螺絲」，抓緊完善對負有責任的機構和人員的督辦協調、督察落實和責任追究等工作機制。還要督查工作落實到人員的任免上，做到像習近平總書記在第25次中央全面深化改革領導小組會議上所說的那樣，「形成改革者上、不改革者下的用人導向」。

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