讓法治為城市建設定規矩

【摘要】法治城市是推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設的重要載體，既反映了法治國家與法治政府的承接，也實現了法治政府與法治社會的統一，還體現了法治社會與法治國家的呼應。法治城市建設應遵循一定的法秩序規則，讓權力制衡、權利保障和程序規範等各個構成要素成為一個有機整體，相互制約、相互協調。

【關鍵詞】法治城市 法秩序 自由法治 秩序法治 【中圖分類號】D90 【文獻標識碼】A

法治城市建設是貫徹依法治國基本方略的地方實踐，承載了法治國家、法治政府、法治社會一體建設的時代任務。法治城市的理想狀態是讓法治成為鮮明的城市特質和核心的競爭優勢，實現城市各個領域的法治化：城市的管理與運行都遵循法治規則、城市中的各種個體與組織都信奉法治精神、法律在城市建設中具有正當性與穩定性。

法治城市建設的法秩序構成：實質要素與形式要素的統一

法秩序是社會秩序的一種，是由實體性的法律制度和觀念化的法治意識所合成的社會狀態，反映了國家權力結構和法律規則體系在某種程度上的一致性、連續性和確定性。良性法秩序的建構與維繫是與城市的經濟發展水平、社會文化生活密切相關的。具體而言，良性法秩序具有以下特點：

一是體系性，即能反映城市法治建設的整體系統和各個子系統之間的關聯協作。正如韋伯所說：「法律秩序在法律社會學意義上的解釋不能被理解為一套邏輯上正確的法規，而是一種經驗證實了的決定人的行為的複雜體系。」這套體系融合了權力與權力的平衡、權力與權利的合作、權利與權利的協調等多重關係。

二是兼容性，即能促進城市法律機制與民間社會規範等非法律機制的協調互動。在城市法律機制的建設過程中，除了加快構建與上位法銜接、具有比較優勢的地方立法體系以外，還應主動回應經濟社會的發展需求，注重民間社會規範等非法律機制在秩序維護和關係合作等方面發揮的積極作用，將各種社會共同體內在的道德倫理、風俗習慣、自治規則等納入社會調整機制，促使法律機制與非法律機制之間能夠實現相互支持和補充，形成制度合力。

三是現實性，即能保障權力和責任、權利和義務的對等統一。權力和責任、權利和義務是法治城市法秩序的核心要素，權力和責任是對以維護公益為目的的公權主體的職責要求，有權必有責，責權必相當；權利和義務是對滿足個人需要為目的的私權主體的平衡要求，二者互相關聯，具有一致性。法治的建設過程就是公權與私權互相碰撞的平衡過程，「對權力，法無授權即禁止；對權利，法無禁止即自由」。

四是正當性，即能保障法治城市建設的形式或過程具有合法性和合理性。法治城市建設既是國家法治的重要組成部分，也是地方法治的創新實踐活動。從實質法治而言，法治城市建設是踐行法治精神、推動法治價值觀實踐轉化的重要載體；從形式法治而言，法治城市建設在體現地方自主性和創新性的同時，應注重與國家法治整體系統的有效銜接，在形式選擇和過程實施方面具有正當性。

法治城市建設的法秩序要求：自由法治與秩序法治的整合

自由是人的個體性表現，秩序是人的社會性反映，城市法治建設主要包括了自由法治和秩序法治兩個關鍵問題。其中，自由法治對應的是權利問題，秩序法治對應的是權力問題，兩者之間相輔相成，相互促進。

在法治社會，「自由是做法律許可的一切事情的權利」，也即權利是自由在法律上的表達形式。一方面，自由是由法律所確認和保障的：首先，法律的規範性設定了自由實現的範圍；其次，法律強制性排除了主體自由行為的濫用；最後，法律的穩定性保障了自由在社會各領域的發揮。另一方面，自由是由法律所干預和限制的：雖然自由法治的核心是保障人權，反映了個體對人身自由、精神自由、經濟自由、政治自由等諸多權利需求，但自由不是絕對的，是人權價值在法律體系中的具體化，法律不僅以權利義務方式對社會不同領域的自由進行了規定，而且通過設定法律責任和救濟程序對自由的實現進行了控制。與之相對應，秩序法治體現了法對權力的約束和規範。從法治的現代意義而言，秩序法治包含了規則、民主、平等、程序等法治價值觀，首先，是一種規則之治，要求社會的各類主體，包括政府、組織和個人都要按照統一的規則來辦事，任何人都沒有超越法律的特權；其次，是一種良法之治，即制定的規則應該是良好的，蘊含民主、平等價值，會得到全社會的一致遵行；最後，是一種程序之治，即規則的制定、權力的行使、職責的履行都應當運用公平正當的程序來保證。

法治城市建設是提升城市治理能力的有效途徑，應遵循自身的規律和邏輯，實現自由法治與秩序法治的整合。在自由法治方面，要體現法治對人民期待的回應和對人民需求的滿足，包括法治共識的凝練、市場自由的釋放、社會自治的發展、法治實施的合作等問題。在秩序法治方面，重點在於建立規則體系，將城市建設的方方面面納入法制化、規範化軌道。從實體意義而言，秩序法治應推動法治價值觀的實踐轉化，包括框定公權力作為的尺度和活動的範圍，構建地方立法與國家立法相銜接、統一的良法體系，運用法治思維和法治方式在法治軌道上推進各項工作，讓法治引領城市的改革與發展成為常態等。從形式意義而言，秩序法治應保證公平正義的實現，包括立法領域的民主協商、廣泛參與，執法領域的行為規範、程序正當，司法領域的獨立公正、有效監督等。

法治城市建設的法秩序體系：權力制衡與權利保障的調適

權力制衡與權利保障是法治城市建設的法秩序體系的邏輯起點，主要表現為三個層面的要求：

一在權力制衡方面：從縱向、單一的管理秩序轉變為橫向、多元的治理秩序。在新形勢下，城市社會治理結構面臨著社會關係的變化和調整，社會主體和公共權力都呈現出多元化特徵。在城市建設中，傳統的、依靠政府力量構建的縱向、單一的管理秩序已難以適應市場經濟發展的要求，各項公共事務需要各種力量通過合作、協商等方式來參與解決。同時，對公權力的制約不再依靠單一的權力主體，而應將權力置於社會全方位的普遍約束下，既包括國家層面的分權制衡，也包括多元社會力量的監督制約。就城市運行的機制而言，橫向、多元的治理秩序體現了政府、社會組織與公眾三方力量的協調與融合，在此過程中，政府與社會組織、公眾之間是一種自主協同具有規範社會關係的活動狀態，政府權力將受到法律規則和社會力量兩方面的有效規範。

二在權利保障方面：從片面、零散的模糊秩序轉變為全面、系統的層次秩序。法治的核心是權利的實現與保障，法治城市建設的法秩序應遵循人權的基本價值，體現全面、系統的多層次權利保障體系的發展要求。在物質層次，要回應城市現代化進程中各類主體政治、經濟、文化等基本權利得以實現的法治需求，保障地位平等、競爭公平、權益合法；在精神層次，要保證人民意志和民主權利的有效落實，擴大公民有序參與政治。同時，要實現公民意識與法律意識、法治文化的融合，形成法律至上、依法辦事、遵紀守法的社會風尚；在制度層次，應不斷完善城市建設過程中的各種救濟、救助、保險等社會保障制度，擴大權利主體和權利內容的保障範圍。

三在程序規範方面：從偶然、任意的自由秩序轉變為合法、理性的正當秩序。法治追求的公正是一種程序公正和規則公正，法治城市建設必須遵循一定的正當程序規則。在重大決策、立法途徑、行政程序、司法制度、監督機制等多方面都堅持程序法定和程序正當，從而真正實現權力與權力的制衡、權力與權利的協調、權利與權利的和諧。

（作者為成都大學政治學院副教授）

【註：本文系中國法學會部級法學研究委託課題「城市法治指數體系研究」（項目編號：CLS（2015）ZDWT11）階段性成果】

【參考文獻】

①[德]韋伯：《經濟與社會（下）》，北京：商務印書館，1998年。

②[法]孟德斯鳩：《論法的精神（上）》，北京：商務印書館，1961年。

責編/孫垚 美編/楊玲玲

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