《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》專家解讀

推動縣域義務教育均衡向更高水平邁進

陶西平

在上個世紀末基本普及九年義務教育之後，2011年在全國範圍內實現了全面普及，在最短時間內舉辦了世界規模最大的義務教育，舉世矚目。義務教育的普及，為縮小區域、城鄉、人群之間接受義務教育的水平差距奠定了基礎。進而我國的教育改革和發展規劃綱要確立了到2020年基本實現縣域內義務教育均衡發展的目標。在黨中央領導和各級政府的大力推動下，縣域內義務教育的均衡發展不斷取得新的進展，不少地區已經具備向更高水平邁進的條件，縣域內優質均衡發展督導評估將成為督導工作的新的重點。

城鄉之間歷史形成的學校布局和質量差距，已成為縣域內進一步提高義務教育均衡發展水平的關鍵。「鄉村弱，城鎮擠」是當前縣域內義務教育突出的矛盾。隨著我國多項義務教育工程的開展，以及義務教育均衡發展督導工作的加強，農村地區學校面貌已經有了很大改觀。但是，與城鎮學校相比仍然存在一定差距，有的地區差距還較大。由於對接受良好教育願望的驅動，不僅隨父母進城務工的入學子女增多，只為子女能上一所好學校而遷入城鎮的家庭也在增加，在城鎮化進程加快和戶籍制度改革之後，這種流動的幅度就更大，「城鎮擠」的矛盾也就相應突出。

推動縣域義務教育優質均衡發展必須增強針對性，突出解決主要矛盾。

適齡兒童少年完成義務教育是優質均衡發展的根本。2016年，全國有1.4億多名義務教育階段學生，但義務教育鞏固率僅為93.4%，還有相當一部分孩子沒有完整接受完義務教育。所以，「控輟保學」，保證每個適齡少年兒童接受完義務教育仍是首要任務。要認真對待部分農村地區「讀書無用論」思想開始抬頭的動向，一方面，農村學校義務教育應當根據地區特點增加實用性內容，不能單純以應對中考為教學目的；另一方面，在城鎮化進程中，一些地區應強化地方政府、學校和家長的責任，並應加強相應的督導工作。

財政提供的教育資源均衡配置是優質均衡發展的保證。縣域內義務教育優質均衡發展的首要目標是公共財政舉辦的學校都應該達到規定的辦學條件標準，而目前達到辦學條件標準中最重要的是校舍設施、法定班額和鄉村教師配備。經過「兩基」達標驗收和正在進行的義務教育均衡發展的達標驗收，這三方面問題的解決都取得很大進展。但實際都可能存在用「百分比」和「大多數」的達標掩蓋了長期得不到關注的部分地區和學校的現象。目前，辦學條件標準要進一步明確，國頒標準、部頒標準、省頒標準應形成完整體系。不同規模學校應有相應標準，尤其是小規模學校和教學點。有些重要條件需有法定的剛性標準，如班額，目前中部部分城鎮地區和部分優質學校班額過大已成突出問題。加強鄉村教師隊伍的建設是縮小縣域內教育質量差距的關鍵環節。2015年，國家出台了共和國歷史上第一個關於鄉村教師隊伍建設的《鄉村教師支持計劃》，意味著鄉村教師隊伍的建設已經上升為國家戰略。教育部圍繞鄉村教師「下得去」「留得住」「教得好」，出台了一系列政策和措施，加強鄉村教師隊伍建設已成為督導工作的重要任務。

貫徹教育方針提高教育質量是優質均衡發展的生命。均衡水平不等於發展水平，低質量的均衡不是我們的追求。縣域內均衡發展的質量目標是辦好每一所學校。提高辦學水平應以切實加強基礎相對薄弱學校的自身建設為重點。質量均衡是一種動態，即使在辦學條件相同的情況下，學校之間也有質量水平的差距。但需要相互促進，共同提高，進而在縮小差距的進程中提高整體教育水平。優質教育資源的形成有文化的積澱，改革的推動，經驗的積累，模式的成型等諸多因素，不是簡單的物理變化。在進一步發揮優質教育資源幅射作用的同時，必須著力於每個單體學校的自身建設。

縣域內義務教育優質均衡發展是義務教育改革與發展的新的目標，也是對督導工作的新的挑戰，預示著我國義務教育將有新的進展，取得新的成就。

（作者系國家教育諮詢委員會義務教育均衡發展組組長）

優質均衡發展督導評估是推進社會公平重要舉措

田慧生

《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》的頒布，標誌著我國義務教育公平發展從教育資源的基本均衡走向教育資源和教育質量並重的高水平均衡，即有質量的教育公平，學習者不僅有所學也要學有所得。優質均衡通過教育資源的高標準，教育質量的高公平，校際差異的高均衡和各類群體的高覆蓋，提高教育公平程度和社會滿意度。「逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系」是黨的十八大以來政府工作的重點。可以說，優質均衡督導是社會公平保障體系的重要組成部分，對推動社會公平具有重要意義。

提高資源品質保障全面發展。實現中華民族偉大復興和人民幸福是當代國人的夢想，中國夢要求更好更公平的教育，從單純關注知識教育到關注身心全面發展，從單純關注某些文化課的考試成績到關注教育過程，從單純關注在校教育到關注未來就業和社會生活，越來越要求適合的教育。《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》對生均儀器設備值、生均體育運動場館等指標不僅提出了國家標準，並且遠遠超過全國平均水平；對音體美教室、多媒體教室的配置也提出了明確要求。這說明我國在義務教育投入方面走向了品質關懷，教育資源不僅要有還要好，不僅要滿足基本教學需求，還要滿足學生全面發展的需求。

提升教育質量落實「四個服務」。人民對義務教育關切的焦點已經從有學上、有桌椅板凳提高到對教育質量公平的追求。為落實「為人民服務」的要求，義務教育均衡工作必須以縮小教育質量的校際差異作為重點，將教育資源的均衡配置轉化為質量的公平，辦好人民滿意的義務教育。從人才培養角度來說，教育質量公平才能最大限度、儘可能多地培養能夠「為中國共產黨治國理政服務」「為鞏固和發展中國特色社會主義制度服務」「為改革開放和社會主義現代化服務」的社會主義建設者和接班人。

教師是教育第一生產力，教師質量是教育質量高低的決定性因素。《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》對骨幹教師配置、緊缺學科教師配置、教師培訓機會，以及教師交流比例等，都提出可操作的評估指標，保障了實現教育質量公平的人力資源基礎。而對學校規模和班額的嚴格控制，更具有劃時代意義。表明我國對人才的培養模式不再片面追求規模效益，更加尊重教育規律和兒童身心發展規律，有助於因材施教的落實和教育活動的組織，最終保障每個學生獲得更多的發展機會。

關注每所學校促進社會協調。城鎮化是中國經濟社會發展的重要推動力，人口大規模流動是城鎮化過程中的一個突出現象。由於地區和城鄉基本公共服務的差距，形成了人口流動的一些無序狀況。義務教育在提高農村人口文化素養和推動有序城鎮化方面承擔重要責任，有利於促進農村居民就近就地城鎮化和農業新型工業化。同時，提高農村學校、薄弱學校的教育質量也有助於保障公民發展機會的公平，使在這些學校就讀的學生不因居住地的原因而喪失進一步發展的機會，從而促進社會整合。

優質均衡督導相對於基本均衡督導，不僅進一步限制校際差異，並且擴大了對學校類型的關注面。均衡程度是用各資源指標的校際差異係數來評價的，差異係數越小表示學校之間資源配置越均衡，優質均衡督導要求差異係數值更低，並且要求每所學校必須達到7項指標中的6項，還將50人以上的教學點也納入了量化評估，將有力提升農村學校、薄弱學校辦學水平。

關注每個群體實現機會共享。人民共享發展成果是中國特色社會主義的本質要求。教育法規定：「中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。」通過制度建設和規則制定保障弱勢群體的受教育權利和發展機會是政府的職責。教育均衡督導評估的終極目標是促進社會公平，優質均衡不僅要關注校際差異還要關注人群的差異。優質均衡督導評估針對農村學生、教學點學生、特殊教育學生、留守兒童、進城務工人員子女等弱勢群體，在教育經費、入學機會、健康發展等方面提出約束性指標，實現了各類人群的高覆蓋。

《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》指明了新時期義務教育發展的工作重點和方向。新的督導辦法將進一步引領教育行政部門把握方向，聚焦質量，真正把工作重心轉移到師資素質提升、課程教學改革、學生全面發展上。在不斷完善教育政策和提升保障水平的基礎上，切實縮小縣域義務教育城鄉和校際差距，全面提高義務教育質量，滿足人民群眾「上好學」的現實需求。

（作者系中國教育科學研究院院長）

優質均衡是撬動教育質量提升的關鍵政策槓桿

辛濤

公平正義是社會主義社會的內在要求，是構建社會主義和諧社會的重要特徵之一。教育公平和均衡發展，被認為是社會公平的重要組成部分，同時也是高質量教育的一個重要特徵。隨著教育和經濟的不斷發展，義務教育領域發展和改革取得了一個又一個成績。在基本均衡取得顯著成效的背景下，教育部建立縣域義務教育優質均衡發展督導評估制度，開展義務教育優質均衡發展縣（市、區）督導評估認定工作十分有必要。

促進教育優質均衡發展是撬動教育質量提升的重要槓桿。優質和均衡是高質量教育發展的兩個重要指標。教育公平可以從不同角度理解，一般被分成三類，包括教育起點的公平、教育過程的公平、教育結果的公平。教育起點的公平包括教育權利平等和教育機會均等，體現的是「有教無類」的思想，它是實現教育公平的前提；教育過程的公平是指個體在教育過程中受到平等對待，它是教育公平的核心因素；教育結果公平是教育公平的最終目標和理想。優質均衡發展不但關注教育起點和過程公平，也突出強調教育結果公平。

近年來，隨著國際上對教育質量問題的逐步重視，教育公平的關注點也在悄然發生改變。由過去的注重入學率、教育資源、硬體條件等客觀指標，逐步轉向更加重視教育過程和結果。教育起點和過程公平被細化，不再僅僅是資源和入學率，關注點轉向了教育教學內部，關注課堂上和教師教學過程中學生是否接受到了公平的「學習機會」。比起教育機會，「學習機會」更加具體，對於學生成績的影響會更加顯著。它涉及課程設置和教學內容，課堂上教師特定教學內容所分配的教學時間，教師的教學風格以及學生課堂上學習情況，教師專業發展以及相關教學技能，學校教學管理等方面。這些指標是發生在教學過程當中，與學生學業成績有較高的相關性。

不僅如此，教育結果公平也受到關注。以往教育質量和教育均衡往往是分開來談論的。提起教育質量，主要指標是學生學業水平；提起教育均衡，主要指標是教育資源、辦學條件、教師資源等，兩者似乎沒有一點聯繫。然而，教育均衡的本質應該是優質均衡，因為沒有質量保證的均衡是低效的均衡。如果沒有高質量的學校教育作保證，教育均衡的表現只是所有學校在一個較低水平上的無差異，那均衡就失去了意義，不能作為高質量教育的特徵，更不是教育工作者所提倡和追求的。優質均衡發展督導評估將質量和均衡放在一起討論。事實上，國際上許多國家和國際組織考察教育質量都將高水平的均衡作為重要指標。經合組織發起的影響全球教育發展的PISA測驗，除了報告各個國家15歲學生閱讀、數學、科學的成績外，還特別計算了各個國家學生的校際差異。高學業成績和高均衡被視作該國家有高質量教育的基本特徵，而低學業成績的均衡或是校際差異較大的高平均成績，說明該國教育需要進一步改進。

如何測量和評價教育優質均衡發展？對於教育優質均衡發展指標，國家基礎教育質量監測已有初步探索。2007年，基礎教育質量監測開展試點工作。經過8年努力，2015年，全國基礎教育質量監測工作正式鋪開，不僅對語文、數學、科學、體育、藝術、德育6個主要學科領域進行學業質量的評估，還涉及教育系統其他相關因素。最初這些相關因素主要涉及教育客觀統計指標，如經費投入、場地面積、教師學歷達標率等。隨著我國的綜合國力和教育投入的發展，這些指標已經不足以體現教育優質均衡發展。於是，基礎教育質量監測在統計指標基礎上，開發出評價學校教育軟環境的指標，如學校管理水平、學校氛圍、教師素質等，進一步調整教育轉向內涵式發展，促進教育均衡。

基礎教育質量監測工作已經為開展縣域義務教育優質均衡發展督導評估認定打下了一個良好的基礎，優質均衡發展的督導評估體系的建立也是在多年的探索和嘗試下得出的，推進義務教育優質均衡發展必將成為全面提高教育質量的重要舉措，引導各地將義務教育均衡發展推向更高水平，實現真正意義上的優質均衡。

（作者系教育部基礎教育質量監測中心常務副主任）

促進義務教育從基本均衡 走向優質均衡

吳正憲

近幾年來，我有機會參加對一些省份進行的義務教育均衡發展督導評估，親眼目睹了我國義務教育發生的重要變化。走進邊遠山村，遠遠望去，最漂亮的建築是學校和幼兒園。高聳的樓房、寬敞的教室、標準化的操場、豐富多樣的專業教室、閱覽室種類繁多的圖書……標準化學校建設似乎不再是難題。城市與鄉村、優質學校與薄弱學校在硬體上的差距越來越小。但是心中仍有一些憂慮與牽掛，教育軟實力，即教育教學質量上的差距並沒有得到根本改善。一些偏遠地區的教育教學質量與發達地區相比還有明顯差距，還沒得到本質上的改變，與百姓們對優質教育的需求還尚有距離。

正逢此時，教育部審時度勢，印發了《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，這一《辦法》以促進公平、提高質量的核心要義，以進一步促進區域義務教育均衡發展向更高水平、更有質量邁進為目標，必將對進一步縮小義務教育差距、促進教育公平、提高教育質量、推進義務教育持續健康發展起到關鍵作用。這也是進一步貫徹落實教育「十三五」規劃、實現2020年教育規劃目標、促進國家教育現代化改革的又一重大舉措。啟動縣域義務教育優質均衡發展督導評估，對於提升這些地區的均衡發展具有現實性和緊迫性。全社會都應該給予高度重視。

目前，我國已進入全面建成小康社會決勝階段，推進義務教育均衡發展面臨新要求。我們必須清醒地認識到，我國的義務教育開始了由「基本均衡」走向「優質均衡」，已經進入全面提高質量的新階段。義務教育重點任務是「從基本均衡向高位均衡升級」，就是要在縮小義務教育質量差距、實現優質均衡上下功夫。我們要把提高教育質量、促進優質均衡發展作為重要的戰略目標，進一步擴大優質教育資源，滿足廣大人民群眾「上好學」的現實需求。提升教育質量不僅僅關注學校的硬體建設，更要在良好的條件保障前提下，把工作重心轉移到校長管理工作、師資素質提升、課程教學改革、學生全面發展，切實落實教育規劃綱要提出的「育人為本」根本要求。

促進義務教育從「基本均衡」走向「優質均衡」要注意幾個方面的問題。

一是督導部門要進行發展性教育督導評估，促進優質學校的形成。建立健全的教育督導評估制度是推進縣域義務教育均衡發展的重要保障。《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》內容具體，指標體系科學，措施得當，將對促進優質均衡發展給予有力支撐，無疑會在促進優質均衡發展上發揮不可替代的作用。

二是要高度重視校長管理水平和教師教育教學水平的提升。學校發展的核心是校長，一位好校長就是一所好學校。校長要以先進的教育理念和專業技術引領教師隊伍的發展，切實抓好教師隊伍建設，對學校向高品質提升提供支持。學校發展的主體是教師，每一位教師都應該以習近平總書記提出的「四有好教師」和「四個引路人」為努力目標，以「教書育人」為己任，以高尚的師德和過得硬的專業技術引領學生髮展。讓每一名學生都能獲得高質量的學校生活，促進學生全面發展。

三是要特別關注薄弱學校的改進。向薄弱學校輸入新的理念和技術，全面提高薄弱學校的管理水平、教育教學水平，全面打造現代管理體系和高品質校園文化，這將是推進優質均衡發展的重要任務。對此，教育行政部門要積極搭建聯盟辦學、合作發展的平台和機制，優質學校要積極提供協助，提供助動拉力；而教育督導部門也要在督導評估中，把這一工作作為核心指標、核心內容。

促進義務教育從「基本均衡」走向「優質均衡」，是全社會的共同期待，我們一起努力。

（作者系十二屆全國人大代表、北京市教育科學研究院特級教師）

指引小康社會義務教育 均衡發展的新標杆

胡欽太

當前，我國已進入全面建成小康社會決勝階段，推進義務教育均衡發展面臨新要求。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》把「提高教育質量」確立為「十三五」期間教育發展的主題。進一步擴大優質教育資源，滿足廣大人民群眾「上好學」的現實需求，將成為各級政府推進義務教育均衡發展的重要職責。在此背景下，教育部立足縣域義務教育均衡發展實際，出台《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，開展「優質均衡」督導評估，這一舉措，將對整體提升義務教育學校辦學水平與教育質量發揮重要的導向作用，是指引和促進小康社會義務教育均衡發展的新標杆和新指南。

《辦法》的實施，是義務教育均衡發展新階段的時代呼喚。均衡發展是義務教育的戰略性任務，是黨中央、國務院作出的重大部署，是辦好人民滿意教育的重要體現。自2012年教育部印發了《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》以來，通過典型引路、示範引導、以點帶面的督導評估工作，我國縣域義務教育均衡發展已取得了顯著成效，辦學資源更加豐富，辦學條件日益改善，校際差距逐步縮小。截至2016年底，已有1824個縣（市、區）通過國家認定。目前，全部縣通過國家認定的7個省份和其他通過認定的地區普遍把推進重點轉移到實現優質均衡發展目標上來。「十三五」時期，我國教育發展已經進入提高質量的新階段。提升教育質量要在良好的條件保障前提下，把工作重心轉移到師資素質提升、課程教學改革、學生全面發展上，實現教育規劃綱要提出的「育人為本」的根本要求。與基本均衡評估相比，優質均衡發展評估將從優質的師資力量、先進的硬體水平、充足的辦學經費、規範的學校管理、良好的教學質量等方面考察縣域義務教育是否達到優質均衡的要求。因此，啟動並推進縣域義務教育優質均衡發展評估，既是義務教育均衡發展實踐的迫切要求，也是義務教育均衡發展新階段的時代呼喚。

《辦法》的實施，是新時期推進義務教育均衡發展的新標杆。標杆既是目標方向，也是行動指南。義務教育優質均衡發展督導評估制度的建立，為各地開展義務教育優質均衡發展督導評估提供了標準和依據，使全國推進義務教育優質均衡發展工作有尺可量、有度可衡。開展縣域義務教育優質均衡發展評估，是鞏固完善縣域義務教育均衡發展評估制度的又一項重要舉措，是鞏固縣域義務教育基本均衡發展成果，促進全面提高義務教育質量的新標杆、新指南。此次《辦法》提出的評估內容和標準，涵蓋了資源配置、政府保障程度、教育質量、社會認可度4個方面的內容，確立了31個具體指標和社會認可度調查的主要維度。與基本均衡評估認定相比，優質均衡發展評估內容設計體現了新理念、新標杆，是新時期推進義務教育均衡發展的新指南。首先，《辦法》聚焦教育質量。運用社會公認的國家義務教育質量監測系統，從水平和差距兩個方面，直接評估各地教育質量，考察學生素質是否得到全面發展。同時，在系統研究、比選基礎上重點選擇與教育質量密切相關的指標，衡量優質師資等關鍵資源在縣域內是否均衡分布，考察公用經費是否充足且按照規定足額用於教師培訓與發展等。《辦法》還對學校管理、課程建設、校園文化建設等情況進行評估。其次，《辦法》關注薄弱環節。比如，《辦法》針對鄉村學校音體美等學科教師不足、骨幹教師匱乏，城鎮學校布局與新型城鎮化不適應導致的大班額、大校額問題等薄弱環節設置評估指標，督促政府各職能部門合力解決均衡發展推進中的薄弱環節問題。再其次，《辦法》回應了社會關切。《辦法》明確了要將當前義務教育存在的重點校、重點班、違規擇校等行為，以及社會認可度調查作為「一票否決」指標，以此根本解決困擾教育公平、長期受社會置疑的教育熱點、難點問題。《辦法》提出的內容和指標實質上是在縣域義務教育基本均衡發展的基礎上，再提出新的標準、新的要求，追求高標準、高均衡、高水平、高質量、無非議，為促進小康社會義務教育均衡發展提供新的標杆。

（作者系華南師範大學副校長、國務院學科評議組成員）

《中國教育報》2017年05月24日第12版

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