完善稅收優惠政策激發PPP模式潛力

最新 05-25

近年來，我國不斷完善與公共服務事業發展相關的稅收優惠政策，但並沒有針對PPP模式出台專門的稅收優惠政策。現行相關稅收優惠政策均分散在各具體稅種政策法規中，亟需加快完善與PPP模式發展相適應的稅收優惠政策體系，將PPP模式撬動公共服務事業發展的潛力激發出來。

現行相關稅收優惠政策的特點

當前，PPP模式主要用於提供公共服務，通過對促進公共服務發展的相關稅收優惠政策進行梳理，與PPP模式發展相關的現行政策有以下幾個特點：

一是通過不斷完善促進公共服務事業發展相關的稅收優惠政策，逐步形成促進PPP模式發展的稅收優惠政策體系，而非直接就PPP模式發展特點給予政策支持；二是部分促進公共服務事業發展相關的稅收優惠政策主要面向政府及事業單位。雖然對企業辦的各類學校、醫院、託兒所、幼兒園自用的房產，可以比照由國家財政部門撥付事業經費的單位自用房產，免徵房產稅，但總體來說，房產稅、土地使用稅、契稅等支持公共服務事業發展的相關優惠政策都主要面向政府及事業單位；三是部分稅種的稅收優惠政策主要針對公共服務,如企業所得稅、增值稅、印花稅等稅種，其中的稅收優惠政策主要面向公共服務。

部分稅收優惠政策不適應PPP模式發展

一是土地使用稅、房產稅、契稅等優惠政策主要針對政府及事業單位，對當前倡導的PPP模式而言，適應性不強。比如，國家機關、人民團體、軍隊、由國家財政部門撥付事業經費的單位自用房產、土地免交房產稅、土地使用稅，而通過政府和社會資本合作或單由社會資本提供公共服務的項目，可能難以享受同樣的稅收優惠政策。

二是針對公共服務實施的稅收優惠範圍較窄。目前，房產稅、土地使用稅、企業所得稅等優惠政策覆蓋範圍，難以涵蓋全部PPP模式實施範圍。我國PPP模式實施範圍不僅包括公共基礎設施、環境保護等，還包括教育、醫療、衛生、文化、養老、科技、體育、供水、供暖、保障房等領域。

三是稅收優惠期限較短，難以滿足PPP項目期限較長的需要。PPP項目一般具有時間長的特點，許多項目合同期限不低於10年，一般在20年至30年。但現行企業所得稅法實施條例規定對從事公共基礎設施和環境保護、節能節水項目實施的「三免三減半」等政策，難以適應PPP項目經營期限長的特點。

四是部分與PPP模式發展相關的稅收政策需要進一步完善。比如，對於社會資本開發商業性項目與公共配套設施組合時，在企業所得稅以及土地增值稅稅前扣除方面就存在不少稅收爭議，需要進一步明確。再如，營業稅改徵增值稅後，納稅人購進貸款服務以及接受貸款服務向貸款方支付的與該筆貸款直接相關的投融資顧問費、手續費、諮詢費等費用，其進項稅額不得從銷項稅額中抵扣，這對於PPP項目公司而言，資金來源於貸款越多，需要承擔的不能抵扣的進項稅額也就越大，增加了PPP項目銀行貸款的成本。又如，PPP項目執行到期的資產移交特別是不動產移交，會產生較高的稅收負擔。

建議加快完善相關稅收政策體系

一是加快探索建立與PPP模式發展相適應的稅收優惠政策體系。建議對現行相關稅收優惠政策進行系統梳理，有針對性地提出促進PPP模式發展的稅收政策。在建立和完善稅收優惠政策體系時，需要以政府和社會資本合作提供的公共服務作為出發點，而不是將政府、事業單位作為提供主體實施優惠政策。

二是儘快完善現行與PPP模式發展相適應的稅收優惠政策。建議將對土地使用稅、房產稅等針對政府主體實施的稅收優惠政策，轉變為針對公共服務實施的稅收優惠政策。將企業所得稅關於公共基礎設施和環保相關稅收優惠政策範圍擴大至全部公共服務，且將優惠期限延長至PPP項目移交結束環節。在對PPP項目給予土地使用稅、房產稅、企業所得稅等稅收優惠政策時，要列舉享受稅收優惠政策的公共服務清單。

三是加快出台針對PPP資產移交階段的稅收優惠政策。隨著PPP模式推進，今後會有PPP項目移交，應提前應對PPP項目移交中可能產生較高稅負的問題。

在增值稅方面，可以有針對性地出台PPP項目資產移交項目的增值稅減免稅政策，降低企業負擔。

在企業所得稅方面，可以考慮對因移交產生的應納稅所得額採取遞延納稅的優惠政策，或者針對PPP項目出台相關稅收優惠政策以延長其彌補虧損的年限。

在土地增值稅方面，由於土地增值稅採用的是超率累進稅率，如果轉讓十幾年前建成的不動產項目，交付階段產生的土地增值稅稅負將會非常巨大。因此，建議出台相關優惠政策減免交付階段的土地增值稅。

(作者單位：國務院發展研究中心。廣東省廣州市地方稅務局大企業稅收管理局謝更喜對此文亦有貢獻。)

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