黃奇帆：房地產和實體經濟十大失衡和五大長效機制（講透了樓市的癥結所在）

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來源：21世紀經濟報道（jjbd21）摘自 復旦大學經濟學院（ID：fudan_soe_mic）、第一財經網

黃奇帆治下的重慶是中國經濟一個非常獨特的範本——在高速增長的GDP和價格平穩的房地產之間取得了不同尋常的平衡。

5月26日晚，黃奇帆現身復旦大學，以《關於建立房地產基礎性制度和長效機制的若干思考》為題，進行了長達兩個小時的分享。內容分兩大部分，第一部分系統地指出了中國房地產存在的10大失衡，第二部分提出了5個方面的制度安排。

在國內經濟中，

目前對房地產的土地供應有失衡之處。

一二線城市土地供不應求，房產開發量供不應求，這些地方只夠賣三四個月，而且是在限賣限購的情況下，不需要去庫存；有些地方是三年四年都賣不掉。

5個方面的長效機制，分別是：

土地、金融、稅收、租賃市場、地票制度。

全國人大財經委副主任黃奇帆在演講（圖片來源：復旦大學經濟學院）

一、房地產和實體經濟存在十大失衡

習近平總書記在去年底中央經濟工作會議上明確指出：「當前，我國經濟運行面臨的突出矛盾和問題，根源是重大結構性失衡，主要表現為實體經濟結構性供需失衡、金融和實體經濟失衡、房地產和實體經濟失衡。」

這三大失衡中，房地產和實體經濟失衡尤為突出，我認為，主要表現在十個方面：

（一）土地供需失衡

宏觀上看，

我們國家有一個判斷，為解決中國13億多人的吃飯問題，至少需要18億畝耕地，這是必須守住的底線，是國家安全所在。為此，為國家戰略安全計，我國土地供應應逐步收緊，2015年供地770萬畝，2016年700萬畝，今年計劃供應600萬畝。土地供應總量減少了，房地產用地自然會更緊一些。「地少人多」，這是我們國家的國情，城市發展中必須把握國情，加強土地的集約節約利用，提高土地的利用效率，實現土地資源的優化配置。

結構上看，

國家每年批准供地中，約有1/3用於農村建設性用地，比如水利基礎設施、高速公路等，真正用於城市的只佔2/3，這部分又一分為三：55%左右用於各種基礎設施和公共設施，30%左右給了工業，實際給房地產開發的建設用地只有15%。這是2/3城市建設用地中的15%，攤到全部建設用地中只佔到10%左右，這個比例是不平衡的。相比歐美國家工業用地一般占城市建設用地的15%，商業和住宅類住房用地一般佔25%左右的情況，我們工業用地配置顯然佔比太高，擠占和壓縮了住宅用地。

區域上看，

好不容易有15%可作城市住房用地，是不是人多的城市多供應一點，人少的地方就少供應一點?政府有時是逆向調控，對大城市有意控緊一點，流入人口多土地卻拿得少，中小城市反而容易得到支持，用地指標會多一點，造成了資源配置在城市間的不平衡。

（二）土地價格失衡

住房作為附著在土地上的不動產，地價高房價必然會高，地價低房價自然會低，地價是決定房價的根本性因素。如果只有貨幣市場這個外因存在，地價這個內因不配合，房價想漲也是漲不起來的。

控制房價的關鍵就是要控制地價。

現在，土地升值有點畸形，原因有三方面：

其一，土地拍賣制度本身會不斷推高地價。

現行的土地拍賣制度，它的好處是，政府主導下的陽光作業，能夠避免腐敗和灰色交易，實現公平公正交易。但拍賣制有個特點，就是價高者得，實際過程就會把地價越拍越高。如果通過行政手段對土地價格進行拍賣封頂，本身又與市場化交易規則相違背。

其二，土地供應不足。

在土地供不應求的情況下，拍賣地價自然會越來越高，房價也會越來越高。這是由供不應求的缺口所導致的。

其三，通過舊城改造的拍賣用地成本高也是重要原因。

城市拆遷的動遷成本邏輯上會參照這個地區的房產均價來補償，比如這個地區房價每平方米7000元，拆遷後的土地批租樓面地價一般會按照7000元作為拍賣底價。這樣的土地建成商品房的價格往往會賣到每平方米1.5萬元以上。

在這個意義上，如果靠舊城改造滾動城市開發，房價肯定會越來越高。

總之，拍賣機制，加之新供土地短缺，舊城改造循環，這三個因素相互疊加，地價就會不斷上升。

（三）房地產投資失衡

按經濟學的經驗邏輯，

一個城市的固定資產投資中房地產投資每年不應超過25%。

十年前，我在重慶分管城建時就定了這個原則，實際上這可以從國際上房地產運行的「1/6理論」中找到答案。

正常情況下，一個家庭用於租房的支出最好不要超過月收入的1/6，超過了就會影響正常生活。買房也如此，不能超過職工全部工作年限收入的1/6，按每個人一生工作40年左右時間算，「6—7年家庭年收入買一套房」是合理的。對一個城市而言，GDP不能全部拿來投資造房，否則就無法持續健康發展。

正常情況下，每年固定資產投資不應超過GDP的60%。

如果GDP有1萬億，固定資產投資達到1.3萬億甚至1.5萬億，一年兩年可以，長遠就會不可持續。

固定資產投資不超過GDP的60%，再按「房地產投資不超過固定資產投資的25%」，也符合「房地產投資不超過GDP1/6」這一基本邏輯。這就是我在重慶工作期間，一再強調「房地產投資不要超過固定資產投資1/4」的理論出發點，實踐證明也是合理的。

目前看，全國32個省會城市和直轄市中，房地產投資連續多年佔GDP60%以上的有5個，佔40%以上的有16個，顯然偏高。

總之，投資佔GDP比重太大，就會不可持續。

有些城市因為房子造得很多，基礎設施、實體經濟、工商產業沒跟進，又會出現「空城」「鬼城」。

現在，一些地方固定資產投資綁架了國民經濟發展，成為穩增長的「殺手鐧」

，大家都這麼抓，比重越抓越高，失衡就會越來越重。

（四）房地產融資比例失衡

2011年，全國人民幣貸款餘額54.8萬億，其中房地產貸款餘額10.7萬億，佔比不到20%。這一比例逐年走高，2016年全國106萬億的貸款餘額中，房地產貸款餘額26.9萬億，佔比超過25%。也就是說，房地產佔用了全部金融資金量的25%，而房地產貢獻的GDP只有7%左右。而且，去年全國貸款增量的45%來自房地產，一些國有大型銀行甚至70%-80%的增量是房地產。

從這個意義上講，房地產綁架了太多的金融資源，導致眾多金融「活水」沒有進入到實體經濟，就是「脫實就虛」的具體表現。

（五）房地產稅費佔地方財力比重過高

這些年，中央加地方的全部財政收入中，房地產稅費差不多佔了35%，咋一看來，這一比例感覺還不高。但考慮到房地產稅費屬地方稅、地方費，和中央財力無關係，把房地產稅費與地方財力相比較，則顯得比重太高。全國10萬億地方稅中，有40%也就是4萬億是與房地產關聯的，再加上土地出讓金3.7萬億，全部13萬億左右的地方財政預算收入中就有近8萬億與房地產有關。

政府的活動太依賴房地產，地方政府財力離了房地產是會斷糧的，這也是失衡的。

（六）房屋銷售租賃比失衡

近十年，我國開發的房產90%以上是作為商品房、產權房進行買賣的，真正作為租用的不到10%。

這樣的市場結構是畸形的。

當前，中國房屋租賃市場有四個不足：

第一，租賃者作為弱勢群體，缺乏討價還價的能力，業主可以隨心所欲隨意調整租金。

第二，業主可以隨時收回房屋，讓租賃者朝不保夕、居無定所，穩定性不夠。

第三，租房者因為沒有產權，無法享有與房產緊密捆綁的教育、醫療、戶籍等公共服務，不能實現與城市居民同等國民待遇。比如，租房者小孩不能就近入學，只有買了房子，哪怕只有幾平方米的一個小閣樓才算學區房。戶籍也是買房入住幾年才能辦理，租房是根本不算的。

第四，有恆產才有恆心，由於我們制度上、工作上、習慣上有這些問題，老百姓產生了一種思想意識，就是把租房作為一種短暫的、過度的、臨時性的辦法。我現在租房子，那是我沒辦法，只要有一天我稍有能耐，立刻就會買商品房、產權房。房屋租賃市場發育不足，也是一種失衡。

（七）房價收入比失衡

考慮房價與居民收入比，必須高收入對高房價，低收入對低房價，均價對均價。

有人說，紐約房子比上海還貴，倫敦海德公園的房價也比上海高，但倫敦城市居民的人均收入要高出上海幾倍。就均價而言，倫敦房價收入比還是在10年以內。

我們高得離譜！

一線城市房價收入比高到40左右，20多個二線城市都在25年左右。當然，也有一些小縣城在5-6年左右，有的地方「空城」「鬼城」房子賣不掉的也有。大家經常說房價高，主要是一二線城市或者三線中的一些活躍城市，由於各種原因使得房價收入比高了以後產生了不均衡。

（八）房地產內部結構失衡

一線二線城市由於土地的供不應求，形成房產開發量的供不應求，其房屋庫存去化周期只有三四個月，而且還是在限賣限購的背景下，一旦放開，就會無房可供。而有些城市的庫存去化周期長達十幾、二十個月，甚至三、四年都賣不掉，這就是一種不均衡，一種資源錯配。

供不應求的城市應多供點土地，多造點房子；供過於求的地方，不應該再批地。這樣，才能把錯配的資源調控回來。

房地產開發是供給端的概念，不能等到市場需求失衡了才從需求端下猛葯調控，一定要從供給端發力，政府和企業有比較明確預測信息來進行供給。

比如，幾百萬人的大城市，人均住宅面積大致在40平方米，三口之家差不多就90—120平方米。如果一個城市只有一百萬人，造4000萬平方米就足夠了。如果現在已有2000萬平方米，每年再開發1000萬平方米，五年後就變成七八千萬平方米，人均就有70—80平方米，肯定會過剩。

因此，規劃時就要以人均40平方米作為底數，最多上下浮動10%—15%，不能由著房地產開發商蠻幹。政府也絕不能短視，只圖短期GDP，否則就會弄一堆爛尾樓、空城，最終經濟熄火上不去。

再比如，一個城市該造多少寫字樓呢?實際上，一般中等城市每2萬元GDP造1平方米就夠了，再多必過剩。對大城市而言，每平方米寫字樓成本高一些，其資源利用率也會高一些，大體按每平方米4萬元GDP來規劃。

另外，商場的面積也應該基於商業零售額，差不多可按每年每平方米2萬元銷售值計算。如果每平方米商業零售只有1萬元，那麼批量零售的收入，扣除人工、水電、房租等各種費用，一定會是賠本的買賣。

因此，一定要強化城市規劃的理念，不能胡亂造房，要算好投入產出。

（九）房地產市場秩序失衡

有的開發商買來土地後，在利益驅使下，將原來規劃為寫字樓的改為住宅，原來規劃為工業的改為商業，原定容積率1:2結果變成了1：3、1:4，等等。這種現象屢見不鮮。這些行為最後都會被政府罰款，但罰不抵收，不管是開發商勾結政府官員干，還是開發商自己偷偷摸摸干，最後往往又法不責眾，亂象屢禁不止。

有的開發商在銷售房屋的時候，賣不掉就把房子切碎賣;或者搞售後返租，實際上是高息攬儲，但老百姓覺得划算，很容易上當，一旦壞賬，老百姓就找政府，最後變成社會的不穩定因素。

有的開發商在融資的時候，向銀行借、向信託借，借高利貸，發債券，再到後來就把手伸向理財資金、小貸公司，在公司內部向員工亂集資，在社會上騙老百姓的錢，種種亂象層出不窮。

還有一些開發商，本應在獲批土地後兩年內啟動、五年內完成開發的，但他們把地一直囤著，十年下來地價倒漲了十倍，什麼活不幹，坐享其成，轉手就賺十倍。這些方面，亟需加強管理。

（十）政府房地產調控失衡

總體上，經濟下行的時候，一些地方政府希望刺激房地產，就往東調;當房地產泡沫積聚的時候，政府又想穩住或者壓一下，就往西調。如此一來，忽東忽西，最後只能是南轅北轍。

再有，一些地方政府習慣於採取行政性的、短期的、碎片化的措施，缺少穩定性的、長周期的、法治化的措施，也缺乏經濟邏輯、經濟槓桿的措施。很多時候僅在需求側調一調、控一控、緊一緊、縮一縮，較少在供給端上進行有效的結構性調控，這是我們在調控方面的缺陷。

如果相關政策經常上上下下、變來變去，就無法形成穩定的市場預期，勢必對老百姓的生活習慣、價值觀念、家庭穩定帶來影響，也會對金融市場和實體經濟造成破壞。

二、建立房地產調控五大長效機制

那麼，應該用什麼樣的措施來實現房地產的系統平衡呢？我們必須圍繞房地產的功能定位，釐清主要矛盾，搭建四梁八柱，配套政策措施，才能實現房地產市場長期平穩健康發展。我認為當前有五項基礎性制度尤為重要。

長效機制之一：土地

第一，控制土地供應總量。

一個城市的土地供應總量一般可按每人100平方米來控制，這應該成為一個法制化原則。100萬城市人口就供應100平方公里。爬行釘住，後發制人。

什麼意思？你這個城市有本事，把人口集聚到500萬，如果以前只給了你350平方公里，今後若干年內每年就逐步增加土地供應，補上這個缺口。不能根據長官意志，計劃未來有城市人口500萬，現在才200萬，就要500平方公里，結果今後十年里真的給了你300平方公里，你300萬人沒來，或只來了100萬人，甚至原來的200萬人還走了一些人，這個土地的錯配，誰負責？

土地要爬行釘住，而不是說要你去臆想調控，長官意志。

這是因為，規劃意圖能否落地變成現實的因素，不僅僅是土地問題，還涉及產業集聚能力、基礎設施配套能力、投融資匹配能力等因素。在這些因素中，土地是殿後的因素，而不應成為招商引資盲目擴張的領頭羊。

總之，土地供應總量應當爬行釘住人口增加，而不是違反經濟規律去逆向調控。

在這個意義上，土地指標不應該各城市平均分配，而是要看誰的人口多，增長快。原則上，應按照產業跟著功能走，人口跟著產業走，土地跟著人口和產業走，形成一個比較完整的土地調控邏輯鏈條。這個原則言簡意賅，最笨的方法可能最有效。如果把規則弄得複雜，小城市講小理由，大城市講大理由，弄到最後就會糊裡糊塗的。

第二，控制用地結構比例。

人均100平方米的城市建設用地，該怎麼分配呢？不能都拿來搞基礎設施、公共設施，也不能都拿來搞商業住宅。大體上，應該有55平方米用於交通、市政、綠地等基礎設施和學校、醫院、文化等公共設施，這是城市環境塑造的基本需要。對工業用地，應該控制在20平方米以內，一平方公里要做到100億產值。

這方面，要向上海學習，早在90年代開發浦東時，金橋工業區規劃10平方公里，當時就要求每平方公里產出至少100億，事實上金橋工業區到2000年產出就達1500億了。

現在一些城市，工業用地投入產出比太低，每平方公里甚至只有20-30億工業產出，浪費太嚴重，一定要摳門一點，提高剛性約束，把過去太慷慨的工業用地倒逼下來。這樣，就會有25平方米用於房地產開發，比過去增加供地10平方米，其中20平方米用於建商品住宅，5平方米用來搞商業開發。

夠不夠呢？如果1000萬人的城市，1000平方公里建設用地，就可以搞50平方公里商業設施用地。200平方公里的住宅用地，相當於2億平方米，如果容積率平均1:2，就是4億平方米，1000萬人口的城市，人均40平方米住房應當是平衡的。

因此，要改變以往為了GDP大手大腳招商搞工業，工業用地佔比太高的問題，把城市用地20%用於住宅開發、5%用於商業開發，這個比例作為法制性的用途規則確定下來。

第三，控制拍賣土地價格。

大體上，樓面地價不要超過當期房價的三分之一。

如果一地塊周邊當期房價1萬元/平方米，地價拍到3300元/平方米就要適可而止，否則就會人為推高房價。「限價限價」，絕不是長官意志，自己隨意限一個地價，兩萬限一下，三萬限一下，到底限多少呢?政府不在土地上去推高房價，地價跟著房價慢慢走。當土地的供應是比較充分的、合理的、有效的時候，如果地價高了，就把政府的儲備地多賣幾塊出來平衡一下。

還有一種情況，舊城改造，拆遷成本很高，但政府不能為了不虧本而拍高地價，應該在城郊結合部的出讓土地收入中，拿出一部分來平衡，以此覆蓋舊城改造成本。題內損失題外補，政府看起來是吃了點小虧，但整個投資環境好了，工商經濟發展了，實體經濟和房地產之間平衡了，最終這個城市會長期健康發展。

長效機制之二：金融

第一，堅決守住開發商自有資金拿地這條底線。

任何開發商拿地的錢必須是自有資金，這個規定早已有之。「地王」不斷出現的背後，不僅是土地短缺、拍賣機制的問題，還和無限透支金融有關，比的是開發商的資金融通能力。所以，只要做到一切買地的錢通通不許借債，有了這道防火牆，現在M2中大量的資金就不能進入到房地產了。

一切參加土地拍賣的開發商，第一要核查的是他的資金血統，只要是借來的，就不能參與拍賣活動。這麼一來，土地的惡性競爭，「地王」現象就一定會消滅掉一大半。

第二，堅決防止開發商多賬戶借款。

開發商在開發過程中發債券、銀行貸款，算比較規範的，但有時候又是私募基金，私募基金好像是股權，但形股實債，有時候還把理財資金、高利貸弄來。如果一個開發商涉及幾十上百家金融機構的債務，各種高利貸、中利貸佔到全部融資的50%以上，這時就對不起了，不是政府管頭管腳管到你腸胃裡來，而是你的賬戶一目了然就是危機狀態。

對這種開發商的開發運行必須提高警惕，看有沒有高息攬儲，有沒有「一女二嫁」賣房子等違規行為。

第三，認真管好住房按揭貸款。

對房地產信貸市場調控最直接、最有效的辦法是，合理設定首付與按揭之間的槓桿比。

要根據不同需求層次和房價走勢，實施差別化按揭制度：比如首套房二八開、三七開，二套房五五開或四六開，三套房必須全款購買，這個比例必須把握好。做到這一點，就涉及老百姓貸款情況和收入核定問題。

美國的銀行數量倍於我們，大體有3000多家，但美國並不是每個商業銀行都搞按揭貸款，其中房利美、房地美、聯邦住房貸款銀行、國民抵押貸款協會等五大房貸金融機構佔到全部住房貸款的70%以上，這樣老百姓按揭貸款情況一目了然。

在我國，任何銀行都可以搞按揭貸款，一個客戶可以在重慶工商銀行按揭買房，又跑到上海建設銀行按揭，還可以到海南招商銀行按揭，只要短期還得了賬，三個銀行都會把他當成優質客戶，而不會主動到其他銀行核查貸款情況。

總體看，我們的銀行對老百姓按揭貸款的管理是比較粗放的。

收入證明上，美國、歐洲是查稅單或工資單，這個不能造假，以此來核定你的按揭貸款額度。我們國家是單位出具收入證明，往往出現企業做順水人情開假證明，更有甚者，銀行直接以假圖章幫助客戶造假。這方面，還需要加強基礎性制度建設，否則就難以管住。

長效機制之三：稅收

第一，形成高端有遏制、中端有鼓勵、低端有保障的差別化稅率體系。

高端有遏制，就是對別墅這樣的高檔住宅，要實行有差別的稅收政策，如果普通商品房的稅率1%，那麼別墅就要考慮收5%，如果三五年賣掉，交易稅可以再升到8%。

中端有鼓勵，就是讓一般老百姓買得起自住房，比如首套房按揭貸款的錢可以抵扣個人所得稅。今後稅制改革應採取按揭貸款自住普通商品房抵扣所得稅這類政策。這是全球通行的房產稅政策。

低端有保障，就是不僅不收稅，政府還幫助建好公租房，用低價格保障老百姓住有所居。

第二，適時徵收房產稅或物業稅。

這樣做有四大好處：

一是健全稅制。二是有效遏制投機性炒房的重要手段之一。三是由於持有環節成本提高，有助於優化資源配置，繁榮房屋租賃市場。四是對全社會住房觀念、房地產理念和房屋領域的意識形態都會帶來巨大調整。

總體上，房產稅應包括五個要點：

(1)對各種房子存量、增量一網打盡，增量存量一起收。

(2)根據房屋升值額度計稅，如果1%的稅率，價值一百萬的房屋就徵收1萬元，升值到五百萬稅額就漲到5萬元。

(3)越高檔的房屋持有成本越高，稅率也要相對提高。

(4)低端的、中端的房屋要有抵扣項，使得全社會70%-80%的中低端房屋的交稅壓力不大。

(5)房產稅實施後，已批租土地70年到期後可不再二次繳納土地出讓金，實現制度的有序接替。這五條是房產稅應考慮的基本原則。

第三，研究徵收土地增值稅。

十八屆三中全會提出，允許農村集體建設性用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。落實這一改革措施，相關的稅收政策需跟進。

比如，一畝農村集體建設性用地拍出500萬，怎麼實現的呢?這不僅是征地成本決定的，還與配套的社會資源和投入緊密有關。國有土地出讓收入，扣除征地動遷成本後，是拿去修地鐵、學校等公共基礎設施的。農村集體建設性同地拍出後，全部歸農民和集體經濟組織，顯然是不合理的。

另外，對於不同區位的地塊，由於使用目的的不同，有的搞金融商貿設施，有的搞學校文化設施，他們的價格是不一樣的，一個拍出500萬/畝，一個拍出50萬/畝，對兩個地方的農民和集體經濟組織，也是不公平的。

現在，我國土地增值稅政策還沒出台，導致稅收上缺少房地產土地資源類的稅種。

長效機制之四：租賃市場

我國住房的租賃體系，可以分為公租房和商品租賃房兩大類。

第一，完善政府公租房體系。習近平總書記曾就加快推進我國住房保障和供應體系建設強調指出，到2020年，以公租房為主體的保障性住房覆蓋面要達到20%左右。

總的說，公租房建設應把握好五個要點：

(1)總量上，大體按照覆蓋20%的城市人口，人均20平方米來配套，一百萬人口的城市建400萬平方米就夠了。

(2)服務對象包括進城農民工、新生代大中專畢業生和城市住房困難戶，這些對象特徵明顯，核定容易。

(3)同步配套醫院、學校、派出所、居委會等公共服務設施和機構，一步到位。

(4)集聚區布局合理，公租房與商品房大體形成1：3搭配，學校、醫院等公共設施共享，不能把公租房變成貧民窟。

(5)合理收取物業費，一般定價為同地段商品房的50%-60%，租金占低收入家庭年收入的1/6左右。

對於政府而言，公租房是不動產，商品房價格上漲，公租房租金也會上漲，建設成本是能夠平衡好的。通常，公租房60%左右建設成本是貸款，租金可以把貸款利息平衡掉。像新加坡那樣，五年以上的公租房，租戶還可以買過去，變成共有產權房。如果這個共有產權房要出售，只能按照市場價格售賣給保障房管理部門，政府再出租給新的保障對象。如此循環往複，就能夠持之以恆地做下去。

第二，培育商品房租賃市場。

對於開發商持有房屋出租，重要的不是開發商不願意持有，而是開發商主要依靠融資的開發模式，決定了他做不了持有房子的出租者。

試想，1：9的融資，有些甚至是半高利貸，房子造好後，利息滾上去，開發商就必須儘快把房子賣掉，以回籠資金償還貸款。從這個角度講，開發商並不是不想持有房產搞租賃，而是受制於1：9的融資結構不得不放棄。中國商品房租賃太少，很大原因和開發商資本結構有關。

從這個意義上講，政府首先應讓開發商進入1：3的融資結構

，提高開發商的准入門檻，讓有資本金實力的開發商參與土地批租，不僅有利於遏制炒地現象，還有助於商品房租賃市場的發展。

此外，對搞長期商品房租賃的開發商，要形成一套激勵政策，包括承租人可以使用住房公積金付租，交易稅、契稅、個人所得稅抵扣率更高，等等。對老百姓二套房出租，也應該有鼓勵政策。同時，從法律上保證租房居民與產權房居民在教育、醫療、戶籍等方面享有同等國民待遇，等等。

只有建立起系統化的制度體系，我國房屋租賃市場才可能有大的發展。

長效機制之五：地票制度

我國人口多，人均耕地不足世界水平的一半。在這種背景下，我們要做好兩件事：一方面，要十分珍惜國家給的土地指標，加強土地節約集約利用。與此同時，要探索建立農民進城後退出農村宅基地和建設用地的新機制。

在過去一兩百年大規模城市化進程中，全世界的一個普遍現象是，各個國家和地區耕地不但沒減少反而有所增加。這是為什麼呢?原因在於在農村，由於居住分散，人均建設用地250-300平方米;在城市，比較集約和節約，人均用地100平方米左右。

一個農民進城，理論上講，可以節約100多平方米的建設用地，若把它復墾，耕地必然增加。但中國農民由於「兩頭佔地」，農村的宅基地和建設用地沒退出，城市又為其匹配了建設用地，所以全國耕地總量不斷減少。

怎麼解決這個問題呢？

地票設計要遵循三個原則：

一是要體現農村土地是集體的公有制性質；二是農民是農村改革的主體，要保護好他們的利益；三是農村土地要嚴格實行用途管制，城鄉之間地票的交易對象是建設用地，不涉及任何耕地。

按照這三條原則，經中央批准，重慶開展了地票交易探索。

所謂地票，就是指將閑置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地，復墾為耕地而產生的建設用地指標。它作為土交所交易的主要標的物，具有與國家下達的年度新增建設用地計劃指標、占補平衡指標相同的功能，可在重慶市域內憑票將符合土地利用總體規劃、城鄉總體規劃的農用地，按照法定程序征轉為國有建設用地。

地票的形成和使用，有四個基本環節：一是復墾，二是驗收，三是交易，四是使用。通過這個過程，農民進城了，農村閑置的宅基地和建設性用地變成耕地，被開發的城郊結合部的耕地面積小於農村復墾的耕地面積，最後全國耕地總面積就增加了。

一方面，地票制度具有反哺「三農」的鮮明特色。

第二，打破了土地資源配置的空間局限。

地票作為一種虛擬的標準化交易品，具有虛擬性、票據性，也有很強的輻射性，通過土交所實現交易，可以讓身處千里之外偏遠地區的農民享受到大城市近郊的級差地租。

第三，賦予農民更多財產權利。

增加農民收入，關鍵是提高農民財產性收入。

第四，支持了新農村建設。

危舊房改造、易地扶貧搬遷歷來是新農村建設的難題，主要的原因就是農民手裡缺錢。

第五，推動了農業轉移人口融入城市。

通過土地復墾和地票交易，農民工進城有了「安家費」，相應的養老、住房、醫療、子女教育及傢具購置等問題，都能很好地解決，無疑可以讓轉戶居民更好地融入城市。

另一方面，地票制度可對城市房地產調控特別是土地供應發揮重要作用。

剛才講到，近幾年，國家逐步控制新增建設用地計劃指標，在建設用地配置使用上又主要供給基礎設施、公共服務設施和工礦倉儲用地，房地產用地供給不足。地票制度可以相當程度上解決這一難題，因為地票制度形成的土地指標，是市場化指標，可以等效於國家用地指標，專門提供給開發商用於房地產開發時的征地需求，從而彌補房地產開發用地不足的矛盾。

以上這五個方面的制度化安排，按照中央的要求，把四梁八柱搭建好，形成供給側結構性改革的長效機制，以後再逐步形成法律法規。我國應該有《房地產稅法》，應該有《住房法》，應該有《房屋租賃法》，將一些基礎性制度和長效機制固化下來。

來源：21世紀經濟報道（jjbd21）摘自 復旦大學經濟學院（ID：fudan_soe_mic）、第一財經網

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