「優質均衡」考驗政府治理力

近日，教育部向社會發布了《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》（以下簡稱《辦法》）。綜觀《辦法》規定的督導評估內容和標準，「優質均衡發展」不再停留於對政府重視程度和財政投入水平的檢驗，而是側重於對地方政府教育治理能力的綜合考驗。

均衡配置基礎資源，重在優化結構

基礎資源的均衡配置，是政府的法定責任。「優質均衡發展」檢驗的是能否有效滿足學校、教師、學生等主體的發展性需求、個性化需求，根本途徑在於優化教育資源在城鄉間、學校間、群體間分配的結構。

《辦法》在資源配置方面對一些指標提出了「底線」標準，針對的是當前與教育質量密切相關的人力、物質資源配置仍不夠均衡的現實，可視為給「基本均衡」指標打的一個「補丁」。但是，對於以「優質均衡發展」為目標的地區，不應僅僅停留在這些指標值的達標上。

地方政府應樹立保障權利公平、全面提升品質的教育治理理念，解決基礎性資源配置中的突出問題：

一是新建學校應該如何規劃布局？因「大班額」「大校額」等資源布局不合理等導致的突出問題，已經成為影響教育質量提升的重要因素。地方政府要依據國家關於隨遷子女入學的政策要求，建立科學合理、適應區域經濟社會發展要求的規劃布局機制，適應城鎮化步伐和常住人口變化趨勢，保障不同群體的受教育權利。其中，職能部門之間的協調合作至關重要。

二是如何提高物質、人力資源配置對教育質量的貢獻度？數據顯示，實現基本均衡的一些地區，用於體育運動、分組實驗、創新實踐等活動的教學場地和用房校際差異程度較大，教師隊伍在不同地區也存在著學科結構不合理、音體美科學等學科教師不足的問題。

教育部《關於新形勢下進一步做好普通中小學裝備工作的意見》提出了「支持探索建設綜合實驗室、特色實驗室、學科功能教室、教育創客空間等教育環境」等要求。

上海市提出「十三五」末每一所義務教育學校至少設立一個創新實驗室，以滿足拓展型課程、探究型課程實施和學生個性化學習的需求。

三是新增財政經費應該投向哪些領域？國家提出的義務教育經費保障標準重點仍然是保障學校基本運轉，地方政府需要根據當地經濟社會發展水平主動提高生均公用經費定額標準，並把新增部分用於教師培訓發展和教育信息化等影響質量提升的主要領域。

比如，湖北省出台意見要按教師工資總額的1.5%和地方教育附加的5%安排教師培訓經費，江蘇省針對優質均衡發展示範區建設提出「教師培訓經費支出不低於教師工資總額的1.5%」的要求，浙江省在《教育現代化縣（市、區）評估操作標準》中提出，縣級財政按教師工資總額的3%列支教師培訓專項經費。

強化學校發展能力，重在落實責任

實現「優質均衡發展」，學校這一主體的發展能力至關重要。地方政府要積極轉變管理職能，理順政校關係，營造鼓勵支持每一所學校實現各具特色發展的教育治理環境。安徽銅陵等地實行了「陽光分班」，在校內外各方代表共同監督下，由學生或家長代表抽籤，決定班主任、任課教師和班級學生組合，得到了社會認可。

在教育教學實踐中落實好「育人」的主體責任。在課程教學活動這一實現「優質均衡」的中心環節，學校不應滿足於「課程開齊開足」的底線要求，而應從每一個學生的未來發展著眼。

隨著資源均衡配置的推進，教育部已經對裝備在教育教學中的深度應用提出了明確要求。比如，強化實驗教學，推行實驗室、專用教室全天向學生開放等，貫徹執行這些要求更需要學校主動作為、創新機制。

《辦法》開創性地將國家義務教育質量監測用於評價，有助於引導地方政府用全新的視角評價學校辦學成效，為學校深化改革創造良好外部環境。

在管理和教育過程中落實好家長、社區的參與權利。學校是公共服務的直接提供者，其服務方式和質量直接影響著人民群眾的獲得感。學校主動引導家長、社區參與管理、教育活動，既能促進家校之間形成教育共識，也能使家庭、社會的教育資源得到開發。樹立現代學校意識，探索建立多方參與的治理結構，切實賦予家長、社區知情權、參與權和監督權，是實現「優質均衡發展」過程中每一所學校面臨的課題。

全面提升教育質量，重在形成共識

根據「十三五」期間教育發展的主題，《辦法》將「提高教育質量」作為督導評估的重點內容。從內涵講，義務教育質量是教育輸入、教育過程和教育結果特性滿足學生、家長需求並使學生和家長滿意的程度，既包括政府管理宏觀層面的教育質量，也包括學校教育微觀層面的教育質量。

當前制約教育質量提升的根源性問題在於，政府、學校、社會對於「何為教育質量」「何為好學校」等問題未形成充分共識，影響到各方的行動選擇。

地方政府要建立起保障本區域宏觀教育質量的制度環境。《辦法》提出了「全縣初中三年鞏固率達到95%以上」「全縣殘疾兒童少年入學率達到95%以上」等宏觀質量指標，這要求縣級政府完善控輟保學部門協調機制，建立控輟保學目標責任制和聯控聯保機制。省、市、縣各級政府也要系統落實以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策，完善農村留守兒童關愛保護工作體系。

為實施素質教育提供更充足的公益性資源、社會資源。校外教育體系是當前不少地區的短板，需要大力加強。

建立家長、社會公眾參與義務教育基本公共服務評價和監督的制度。《辦法》規定的社會認可度調查，是城鄉居民對義務教育基本公共服務的一種需求表達和評價機制。地方政府如果能夠全面客觀地認識其意義，將其納入到本地區義務教育治理的制度體系中，將會成為審視、改進義務教育服務水平的重要視角，也將使社會和政府、學校的努力「擰成一股繩」。

儘管《辦法》提出了資源配置、政府保障程度、教育質量、社會認可度方面的具體評估指標和標準，但必須深刻認識到，「優質均衡發展」代表著一種義務教育治理理念和價值，其中包含著政府主動提高基本公共服務的責任和能力，包含著學校尋求自主發展的意識，包含著社會公眾對政府、學校推進義務教育均衡發展的廣泛認可。

（作者駢茂林，繫上海市教育科學研究院副研究員）

《中國教育報》2017年06月13日第6版

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