首爾：從工業職能疏解到發展新行政城市

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1960 年以來，韓國首都圈內的工業化和城市化發展迅速，首都圈規模膨脹，地方發展不平衡等問題日益凸顯。本文按照時間順序，將首爾在人口調控及產業紓解方面的政策實施劃分為三個階段進行詳述。

第一階段

上世紀60年代後期~70年代末：工業職能疏解

此階段首爾的功能疏解以工業職能疏解戰略為主，輔之以推進新城市發展及部分國家行政設施向外轉移的戰略組合及政策集成，以工業化帶動城鎮化發展，為之後在更大範圍內疏解過於集中的城市功能與人口，奠定了重要的產業與城鎮發展基礎。

60年代後期基於安全因素引發的京畿道地區「江南」（Gangnam）發展模式促使首爾高度城市化和人口迅速增長。

註：京畿道（Gyeonggi）環繞首爾市和仁川市，是韓國的一個道級行政區域，東鄰江原道，南接忠清道，由27 個市、4 個郡組成，土地面積10183 平方公里，占韓國國土面積的10.2%。

70年代初期開始，一方面為保持綠地規模並抑制首爾周邊地區城市化無序蔓延，環繞首爾設立了綠化地帶，作為發展限制地區；另一方面有計劃地採取了多項旨在有效疏解人口的政策，其中一項關鍵政策就是疏解工業職能，在衛星城大力發展工業複合設施，促進工業新城的發展。如1971年制定的《污染防治法》授權首爾市長可以責令污染企業搬出首爾，1979年遷出企業1813家。工業外遷政策實施，促進了首爾人口外遷和城市功能的疏解，也為首爾周邊城鎮發展提供了工業基礎條件。

與此同時採取的另一項關鍵舉措是開始將部分國家政府行政機構遷往京畿道，將果川作為承載行政職能的新城，70年代的10年間共向首爾以外地區遷移7個主要國家行政機構，外遷公務人員5500人。此外韓國還於70年代初實施「新村促進運動」，以減少農村向城市的移民。

第二階段

上世紀80年代~90年代：住房提供

此階段的功能疏解，採取以住房提供為主導，以首爾周邊地區新城發展和區域發展為依託，輔之以向首都圈外廣大區域分散遷移國家公共機關的戰略組合及政策集成，協同推進住房建設、新城發展、產業結構調整、政府機構外遷、區域均衡發展，為日後啟動世宗市建設及更大規模地向外疏解國家行政辦公功能奠定基礎。

上世紀80年代至90年代，首爾人口持續快速增長，1980年人口836萬人，1985年增至963萬人，1992年達到峰值為1061萬人，住房短缺問題越來越嚴重。為此首爾於80年代通過在城市限制發展區域建設新城鎮吸納不斷增加的人口，1983年～1989年在城市限制發展區域的開浦（Gaepo）、木洞（Mokdong）等4個新城鎮建設了大規模居住區，城鎮人口規模11.4萬人。到90年代，首爾根據人口繼續大規模集聚的態勢，修改了京畿道的調整計劃和住房供應。1989年~1993年在綠化帶以外規劃建設盆唐（Bundang）、坪村（Pyongchon）等5個新城，建設可供200萬人居住的住宅，提供新住宅29萬套，新城人口規模116萬人。在首爾周邊的京畿道地區大規模提供住房政策的實施對疏解人口起到重要作用。

這一階段，為推進區域均衡發展及限制大城市過於集聚和擴張發展，韓國政府還採取了其他一些重要舉措，如繼續依據《環境保護法》將污染工業強行遷出首爾，1992年遷出污染企業2058家；從90年代開始對工廠、學校等人口集中誘發設施的新、擴建進行總量控制，繼續執行向首都圈外分散國家公共機關的計劃，分別於1980年和1990年各遷出10個行政機構，其中包括大田屯山政府大樓搬遷，涉及搬遷公務員4000餘人，是歷次計劃中規模最大、實施最有力的。

同時，韓國政府也加強了區域規劃及區域管理政策與法規的制定實施，促進區域均衡發展。如，1982年頒布《首都地區管理法》，對整個首都地區的經濟發展、土地使用和基礎設施安排進行統一部署和管理；1983年~1989年在城市限制發展區域的開浦（Gaepo）等4個新城鎮建設大規模居住區；80年代初《第二次國土綜合開發規劃》（1982~1991）提出國土多中心開發構想，出台整體生活圈戰略（TheIntegratedLivingSphere）和增長中心戰略（TheGrowthCenter）;1984年制定「首都圈政治規劃，將都市圈分為5個分區，對各地區實施不同的發展戰略；90年代在區域發展政策上引進「地方廣域圈開發戰略」。

這些綜合舉措的採取，有效緩解了人口向首爾的快速集聚，首爾人口在1992年達到峰值後開始減少，而包括京畿道地區在內的首爾周邊地區的人口則呈現上升趨勢，到2005年京畿道的人口開始超過首爾。

第三階段

2000年以來：新型行政城市的發展

此階段的功能疏解，則進一步根據世界經濟一體化的新形勢，採取發展新行政城市（世宗市）為主導的戰略，與公共部門再安置及創新型城市發展、京畿道新城發展、區域均衡發展、首爾轉型發展等戰略共同構成戰略組合及政策集成，協同推進城市功能疏解、創新城市建設、區域均衡發展、首爾經濟提升，為首爾轉型發展和建設經濟首都及東北亞經濟中心提供強有力的支撐與動力。總體看，不同階段的戰略舉措和政策法規前後銜接、相互支撐，協同推進了首爾城市功能的有效疏解和可持續發展。

2000年以來，韓國政府開始實施公共機構再布置政策，同時也啟動第二階段的新城發展。2003年12月，韓國國會通過了《新行政首都特別法》，決定將韓國政府機關從首爾遷往韓國中部地區。2004年4月該法案正式實行，同年8月確定在忠清南道的燕歧郡、公州市和忠清北道清原郡的一部分建立名為「世宗市」的行政首都，並於2007年7月開工建設，計劃將韓國主要國家行政機關遷往新行政首都，在2020年和2030年分別形成擁有30萬和50萬人口的城市。

截至目前，經過3個階段的遷移，韓國政府機構的搬遷已基本結束，已有總理辦公室、企劃財政部等18個政府部門及30多個公立機構、1.3萬名公務員搬至位於首爾以南大約120公里的世宗市。世宗市人口由10.3萬人增長到19.7萬人。與此同時，韓國政府於2007年起同步推進了在全國範圍內10個新城（包括釜山、濟州島等）搬遷安置國家公共機構的計劃，2013年有127個政府核心的部門和公共機構遷出首爾，3.67萬名政府工作人員移居到其他城市。

此外，2000年以來還著力實施了首爾周邊京畿道地區10個新城的發展計劃，使其擁有獨立的綜合功能及自主的可持續發展性。同時於2004年後陸續出台新首都圈發展方案等相關管理政策，對首爾都市圈整備規划進行新一輪調整，進一步推進區域均衡發展。

本內容由清華同衡 科技情報室提供

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