國外公務員改革之路

20世紀80年代，由於長期發展演變中積累的矛盾導致了一些「制度疲勞」，再加上當時的財政壓力、經濟信息化以及經濟全球化，西方公務員制度也走上了改革之路。

國家行政學院公共管理教研部公共部門人力資源教研室主任宋世明教授曾撰文指出，20世紀80年代西方公務員制度，政府各部門特別是基層部門，在人事管理許可權上缺乏靈活性和自主權，這種集權化的管理模式使管事與管人相脫節，既抑制了各部門特別是基層部門的積極性，又影響了工作效率。

同時，職位分類制度過於複雜僵化；終身僱傭制度雖然保證了公務員非經法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退，但降低了政府人力資源開發的靈活性；對公務員規制過度也遏制了公務員的創造性。

由此，西方國家開始了一場轟轟烈烈的公務員制度改革。

靈活的公務員招錄形式

美國在20世紀70年代之後，單一的終身性僱傭模式開始消解，開始推行公務員合同僱傭制。

90年代之後，各種彈性、靈活的公務員僱用形式紛紛推行，美國、英國、紐西蘭和澳大利亞等西方國家，越來越多地使用合同聘用製作為政府機構改革的主要方式，公務員隊伍構成趨於多元化。

在柯林頓政府時期，形成彈性僱傭政策，公務員錄用形式多樣，有1至4年的定期僱傭、期限不超過一年的臨時僱傭、商業性臨時僱傭以及交流性僱傭。

美國一直注重嚴格細化公務員錄用的程序規定，以保證公務員錄用的公平公正。但在當時的實踐中，過於複雜、繁瑣的公務員錄用程序已經成為傳統公務員錄用制度存在的最大問題。

據了解，美國與公務員錄用有關的法律、規章、指導準則之類的文件有數百頁之多。為此，1994年，美國政府廢除了長達萬餘頁的《聯邦人事管理手冊》，簡化規制，優化流程，從而提高管理績效。

進入21世紀，美國白宮新聞秘書處辦公室在2010年5月公布了以「簡化聯邦政府公務員的錄用程序，以利於選拔優秀人才」為主題的總統備忘錄，以圖開闢奧巴馬政府時期公務員改革的新局面。

備忘錄指出，聯邦各機構應當擯棄繁文縟節的錄用申請材料，錄用負責人員要合理規劃當前和未來的職位需求量並充分參與整個錄用過程，並為聯邦人事管理委員會和預算管理辦公室提供錄用目標，以提高錄用質量和效率，儘可能地預見錄用可能出現的問題並努力避免其發生，設專人負責的機構執行總統備忘錄。

實際上，20世紀80年代後，歐洲大多數國家也在人事錄用、薪酬和職位分類等方面放鬆管制，消除繁雜的規則以增強靈活性。

1998年，英國政府加大實施公務員快速通道的錄用方式，通過對應考人員開展快速提升的方式，使具有潛力和實力的人員可以在短時間內達到理想的職位，包括研究生快速通道、業務技術快速通道、人力資源快速通道等。

除此之外，英國還普遍推行電子錄用項目，以改進錄用方法，成功地將現代網路技術應用到公務員錄用中，突破傳統的公務員考試模式，簡化錄用程序，提高錄用效率。

結果導向，注重績效

西方公務員改革過程中，逐漸摒棄傳統的公務員制度對公務員重程序的管理辦法，逐步建立起結果導向機制，將薪酬與業績掛鉤，注重績效評估，更多地以結果管理來代替程序規則控制。

2001年，美國布希政府實施「人力資本戰略管理」改革。人力資本戰略管理是一種注重以成果而非過程導向加以錄用、配置、開發、評估人力資源的管理模式。

據了解，美國對公務員績效的考評採用「綜合測評體系」，考評重點主要包括公務員工作業績和內部協調情況，服務對象反映情況，創新和學習情況，與其工作相關的相關財務情況等，這種考評反映了公務員工作的綜合性特點，有助於公務員分析改進工作，提高服務質量。同時，考評還強調個性化考評，注重運用培訓手段促進考評工作順利進行。

美國對於績效考評的結果，與獎懲嚴格掛鉤。績效考評優秀者，既有物質獎勵，包括獎勵假期、發獎金(一般從幾千美元到數萬美元不等)；又有精神獎勵，包括提級晉陞、以其姓名命名建築物或自然景觀等。對績效考評不合格又長期不作改進者，先發出口頭警告，之後是書面警告，如仍不見效，是試用期的公務員就可以直接解僱，是正式公務員，雖不能直接解僱，但可通過其他合法方式如行為失范、嚴重違紀等，予以懲戒乃至除名。

英國在20世紀70年代，建立了公務員績效評估制度。負責該項制度的專門評估領導機構，在中央和地方政府分別實行「內設管理機構」和「組閣式」兩種不同的模式，對公務員的觀察和分析問題的能力、溝通與交流的能力、宏觀決策的能力、高效率工作能力以及計劃與組織能力等10個方面的素質進行評估。

2012年6月，英國政府推出新一輪《公務員改革計劃》，旨在進一步推動英國公務員制度的改革。明確提出進一步改變公務員的職業價值和待遇。在文化上更加傾向於「快速、扁平化、結果導向」的趨勢，建立基於「快速和結果導向」的公務員評價機制。運用定期績效評估鑒別履職情況，針對不達標的績效考核專門進行學習和培訓。

公務員工資與級別掛鉤

根據2015年第一季度的統計數據，英國現有40.6萬名公務員，其中約3700人為助理國秘（大致相當於我國的副部級）以上高級公務員，其餘是普通公務員。

英國公務員薪酬制度設計遵循配套原則，即薪酬制度應與公務員等級和晉陞等相配套，按照公務員類別、等級劃分制定不同的薪酬標準，與不同職級公務員所需資格條件的高低相匹配。同時還要求結構合理，公務員的薪酬收入應以標準工資為主，獎金和津貼等福利為輔。

對於普通公務員的薪酬管理，英國政府按照中央統一管理、部門適當調整的原則，將部分權力下放到具體的部門，助理國秘以上的高級公務員薪酬則由中央政府集中統一管理。

2008年金融危機後，英國經濟陷入嚴重困難，在控制公務員薪酬增長的同時，英政府加大公務員薪酬改革創新制度。根據英財政部2015—2016財年計劃，英國公務員系統全面廢除自動晉檔制度，將薪酬增長同工作年限徹底脫鉤，改與績效表現掛鉤。對公務員工作目標完成情況、管理技巧、人際溝通能力、工作態度、專業技術水平、工作經驗等進行綜合評估並加權匯總，確定其績效表現，並將之與不同的薪酬增長率或者工資級別晉陞規則相對應，保證績效表現突出的公務員獲得較高的薪酬增長率或者更多的工資等級晉陞機會。

美國公務員現行工資制度重要的法律依據是1990年生效的《聯邦公務員可比性工資法案》，該《法案》列出了制定公務員工資標準的四項指導原則：在同一地區，一定毫不折扣的體現同工同酬；在同一地區，工資等級差別取決於崗位性質和工作表現；聯邦政府公務員必須與同一地區私營企業同等工作性質的職工工資標準一致；必須徹底消除任何聯邦政府公務員與私營企業職工工資不平等的現象。

美國公務員的工資標準由人民定，也就是由人民的代表機構國會制定。人民根據市場行情，先把公務員各個職位的價碼標好，然後去市場上招聘公務員，這符合市場經濟規律，所以，美國人無緣見到幾千人、幾萬人爭搶一個普通公務員職位的現象。再有，法律規定公務員無權給自己漲工資。

美國公務員也有高級公務員和普通公務員之分，法律規定了公務員工資封頂制度，普通公務員不管何種理由所有項目工資之和超過高I級（美國國務卿一般可列為高I級）工資標準，該工資不得支付。

除此之外，美國法律還規定公務員的工資標準以私企為參照，公務員的工資必須漲在老百姓之後，先漲百姓工資，後漲公務員工資，而且公務員工資的漲幅永遠低於百姓。

（摘自《公務員文萃》2017年第四期）

稿件來源：《民主與法制時報》

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