蔣百里：我想要這樣的「聯省自治」 | 史料

文史 07-30

圖：蔣百里，1932年攝

編者按

：

「聯省自治」是1920年代前後風靡一時的政治口號。但對其具體主張，今人多有誤解者。蔣百里此文，大致可謂代表了梁啟超、張君勱等「聯省自治派知識分子」的主張。這些主張，就學理層面，至今仍頗有可取之處；就實踐層面，在1920年代卻未免流於天真——畢竟，要從權力者（無論中央、地方）手中剝離權力並將之交予民眾，既需要實力（鮮有不付出「無量頭顱無量血」之代價而能實現權力重組與體制轉型者），亦需要技術（讓「民權」順暢運作，不止是分派代表舉手表決如此這般）。

聯省自治制辨惑

文 | 蔣百里

刊於《改造》第四卷第十號，1922年9月出版

一、歷史上之觀察

假如閉目一想從前的中國，這樣大的土地，這樣多的人民，為怎麼一個皇帝居然就統治了二千多年？中間縱有分裂的時代，但是歷史上分裂終久是變相，是短期。試問歷代帝王到底有怎樣一件法寶，能夠把整整一個天下歸諸一姓？

我們姑且從政制上考量一下：

第一、是政府同人民的關係。

第二、是中央同地方的關係。

第一、我們總還記得從前知縣衙門，有兩個先生：一個叫刑民，一個叫錢穀，這兩件事可以說是政府同人民唯一的交涉。換一句話說，就是一隻手要的是錢，一隻手要的是命。

所以說仁政就是薄賦，就是省刑。說虐政就是橫徵暴斂，就是繁刑峻法。除了兩者以外，可以一切不管，一切自由。所以外國憲法上，斗得天翻地覆的自由權，什麼信教自由啦，居住自由啦，你要是現在到鄉下去同老百姓說明，管教你解釋了幾十年，他們還是莫名其妙。所以我們敢說句大膽的話：

專制政治所以能夠長久存在的原因，就是因為人民的自由權，擴充的很大。

第二、至於中央同地方也可以一句話包括，叫做包辦；就是一塊地方交給一個官去辦，交不交的權在中央，辦不辦的權在地方，中央全副的精神，就是注意這件事交給誰。交了之後，你愛怎樣就怎樣，他可不管了。所以表面上盡說「用人行政中央自有權衡」。但是今天上論某人補授某府知府，某人著以知縣用。到省以後，一個舉劾屬吏摺子，某知縣也革了，某知府也去了。至於行政，中央卻有一掌經的部例，只教奏報合格，無有不準，外邊實在怎樣，他可不管。到了清季晚年，部例也拘束不住了，自由抽厘，自由練兵；靠著這一點自由，居然把一個毫無能力的北京朝廷，保存了六十多年

（不過督撫權柄雖大，令天一道上諭叫他走，他就立刻不敢停留，所以這交不交的權，中央倒拿得很穩固的）

。所以我們又敢說：

中央的權柄，所以能夠保存的原因，就是因為地方長官之權柄很大。

從上文說來我們可以發見一個原則：就是有所取，必有所不取；有所管，必有所不管。所以政府對於人民，中央對於地方，應當：

管其所能管應管，而不管其所不能管不應管者。

二、過渡時代之擾亂

舊式的政制，應付不了時局，於是有新法。在這個過渡時代，所謂政治家的腦里始終沒有把新式舊式的政治線索，分析清楚。雙方不能還他一個原原本本，所以事實上弄得紛如亂絲，而其根本謬誤，就在用舊式的思想，來看新式的制度。姑舉兩點：

第一、有見西洋人的法治，凡事都是干涉，他不知道這個管，是人民自己管自己，他卻誤以為這是政府管人民。

第二、看見西洋人的事實，凡事都是集中，他不知道這個集中，是將地方的權力集於中央，他卻誤以為這是將中央之權力擴充到地方上去。

前清末年犯了第一個毛病，將一切新政安在一個疲弱不堪的官僚行政系統上去。雪片的條教號令，到了知縣衙門，就如石沉大海，烘烘烈烈的改官制，不過各都會多造幾所洋房罷了。而硬教知縣衙門的一個官兩個幕友，一群吏役去在幾百里的地面上，興實業，辦教育，調查戶口，試問你教他從那裡做起？他不知道外國的法治，是從底下做到上頭，他卻要從上頭做到底下，所以表面上是移花接木，事實上是自欺欺人。

袁項城犯了第二個毛病，我們姑且不談，外國的國家，是由於市府的發達與聯合，就從政策上說：當初秦始皇要想實行統一，只聽見他聚天下之鐵於咸陽，不聞他將咸陽之鐵，分鎮於各處。日本的廢藩置縣，是將各藩的兵聚於東京，不聞將東京之兵分駐於各藩。袁項城既然主張強幹弱枝，卻不將南方的精英，調駐於北方，反將北方的部下，分駐於長江流域，所以南轅北轍。本來想強幹弱枝，結果反成了強枝弱干。

現在北京政府的政令，不出國門一步，也可說是受項城之賜的。

從此說來，我們又發見一個原則，就是：

要想一切都管，不僅是不能管不應管者，事實上還是不管；結果連能管應管者也管不了。

圖：蔣百里（前排左三）與胡適（前排二）等合影

三、困難之癥結(一)

一種新政制的實行，一定要靠群眾的一種新了解。如今的困難，就是腦里留著許多舊痕迹，而口裡卻談的是新制度，所以無論贊否，說來總是牛頭不對馬嘴。譬如一般人，對於現在的省長，仍舊拿從前的督撫的眼光來看他，紛紛在任命與民選問題上爭論，殊不知民選與任命，雖各有利弊，而看省長做督撫一樣，卻根本沒有是處。

我輩所主張的省權，地方權，乃是省民的權，不是省長的權，我們理想上的省長權，比前清時代的督撫權，在或種範圍內，還要小上若干倍

(比方從前何以自南抽厘，自由加兵，現在中央的財政，省長管不到，地方的財政有議會監督。至於兵，尤淪圈憲省憲，都有一定的額缺要規定，不準隨便增減。)

所以說：

聯省自治是割據是妨害統一，簡直是一種夢囈。老實說：聯省自治實在是打破軍閥割據，促成真正統一的唯一妙法。因為五年來南北的分裂，完全是官的軍閥的政府的不統一，何嘗是人民的不統一，只教使人民的力量，再能夠擴充上一厘一毫，那裡會容許這割據的殘骸存在！

果真誠意的懷疑——聯省自治可以使中國分裂變成割據——那倒我對他還表示十分的敬意，十分的原諒。因為中國現在最巧妙的就是拿人家的題目，來做自己的文章

(袁項城從前做得最好，後來可越做越拙了。)

去年聯省自治最熱鬧的時候，就

有人想用聯省自治的題目，來做聯督自保的文章。

這種魚目混珠的偽聯省自治，那倒難怪反對者說他是分裂割據!

不過我看聯省同統一的爭，還是表面，幕裡面還有一層意思，就是英雄式的官治，與群眾式的民治的爭，那就主義上根本不相容了。因為不曰分省，而曰聯省，就是標以主義上不是同統一對立。但是英雄同群眾，官治同民治，這都是根本相反的。比方現在，

我們主張聯省自治的，是要大家來做統一這件事；他們反對聯省自治的，是要「他」來做統一這件事。

那麼不是聯省與非聯省的爭，是英雄式與群眾式的爭，是官治與民治的爭，是「大家」與「他」的爭，這卻不是僅僅說明聯省自治為何物所能解決的了。

英雄——少數人的了解與否，這是他自身的成敗問題，在國家這個龐大永久生命之下，倒不十分成問題。因為國家政治的演進，正如北冰洋流下來的冰山一般，走的好像慢騰騰的，但是你要同他一撞，管教你粉骨碎身，後悔也來不及。但是群眾不了解，這個問題就難說了。我覺得群眾腦里的舊痕迹，還有大大掃除的必要！

四、困難之癥結(二)

怎麼叫做權？權者，事之源也。假如說權是靈魂，事就是體魄，所以離開了事體，權這個無形名詞，就無所麗屬，沒法表現，故善爭權者，莫如做事。從前的社會簡單，所以事體少；現在的社會複雜，所以事體多；將來的社會發達，所以事體還要無限的擴充。三十年政制不能不逐次改革的總原因，就在於此。所以

中央有中央的事，他的權可向無限的方面擴充去。地方有地方的事，他的權也可向無限的方面擴充去。

我們只問那一件事，中央做起來便當些？就中央做；那一件事，地方做起來便當些？就地方做。

我們姑且不談怎麼集權分權，因為說到權，大家誤會好像只有一個東西，中央佔領了，地方就沒有；地方分去了，中央就沒有；結果是爭空權，而不做實事，那知道事實全不是這麼一回事!

姑舉幾件淺顯的事例來說：電報從前是沒有的，現在新添了。我們試查電報倡辦的歷史，就知道這件事的發起經營，是由於地方督撫，倒不是中央的什麼工部。但是現在試問還有誰敢主張把一省一省的電政分開來辦？倒是那電報費，隔一省要多費二成的這一點省界，我們還希望早些撤消哩！還有那銀洋毫子銅元，從前也是沒有的，他的起源，也在地方，現在人民可是正在那裡疾首痛心於匯兌貼水，日日希望統一而不能哩!

從這兩件事看來，可見

事體的性質，是合宜於中央管理的，他自然而然的會集合到中央政府來，自然會統一，不用你擔心。

大總統是選舉出來，國會議員也是選舉出來，選舉這件事，可以說是民國的國本，選舉有弊病，真可以說是國本動搖！我們現在拿北京來同外國首都比較：自然人家有總統，我們也有；人家有國會，我們也有；人家有政府，我們也有；但是我們拿地方上的一個村，一個市，一個縣，同人家比較比較看！不說別的，就是那國本攸關的一本戶口冊，一本選民冊，也拿不出來！那麼試問這幾本冊子，是否用中央內務部勒限嚴催的命令，所能逼得出來？還有義務教育說說也好多年了，教育部也成立了二十多年，現在的成績是怎樣？帶徵的附加稅，老百姓是一個一個的拿出來，說是地方教育經費，卻被中央的官，一鍋兒拿來供給軍人!

從這兩件事看來，可見

事體是合宜於地方辦的，即使中央發起，全國贊成，卻因為地方機關沒有確實的組織，所以件件落空。

這個地方機關的根本，自然是村鄉市鎮；但是從前大權獨攬的皇帝，尚且沒有法任命全國一千八百個縣知事；而況乎十倍其數的村鄉市鎮。他們贊成自治，而卻把中間省的一個階級，硬要抹去？那麼倒不如老實說官治，說牧民，倒還理直氣壯些。

圖：1919年，蔣百里（前排左二）與梁啟超（前排左三）、張君勱（前排左四）等合影

五、還有兩個問題

二年以來談聯省自治的，還有兩個問題，沒有爽快的表示：

第一、他們站在省的位置，對於中央說話，卻是理直氣壯的，主張分權，而對於省以下的地方區分，就不免有些囁嚅頭痛。

第二、他們在中國本部二十二行省之內，卻是神充氣足的，主張自治，而對於本部以外的如蒙藏問題，就不見有怎麼主張。

總之：

湘人治湘，是敢大聲說的，湘西人治湘西，卻不敢說

；浙人治浙，是敢主張的；蒙人治蒙，藏人治藏，卻不敢主張。

要解決第一個問題，須先問湘人治湘四字怎樣講？如其說湖南的事體，由湖南的人民來辦；那麼，試問湘西地方的事體，有什麼法子，可以使住在湘南的人民參與？如其腦里還免不了官治的餘毒，說湘人治湘，就是湖南人做湖南的官；那麼省長司長的位置，無論如何，只能有一個一路的佔了去，那兩路就要不答應，各路的官權，分配不平均，一省的政局，就要動搖，或許竟有人以便於分配政權的理由，來主張委員制；那麼，真是制度愈新，精神愈舊，試問這種政制有怎麼法子，可以運用？

所以

省以內，再分路分府分縣，根本上並不是件壞事，湘西人民，盡可冠冕堂皇的，主張湘西利益；湘南的人，也盡可冠冕堂皇的主張湘南人的利益。

不過在省城內，拿區域觀念來做爭奪分配政權的工具，這是根本的謬誤，他的壞處，卻不在區域觀念，——而在爭奪政權；也不在爭奪政權，——而在爭政權之不以其道。

爭政權，應當拿政策來爭；結政黨，也要拿政策來結

（怎麼叫政策？就是將來得權後要做的事。）

所以我想要打破區域觀念，不徒是不能，實在也不必，不過爭奪政權，要使他上一條正式的軌道，這是運用省憲的唯一要事。

解決第二個問題，須明白如天之福，依十二分文化工作之結果，能做到蒙人治蒙，藏人治藏，那真是中華民國的萬幸了。既曰五族共和，我們難道說要漢人治蒙漢人治藏？我們現在試問用怎麼法子，可以抵抗俄人治蒙，英人治藏？原來中國歷史上的理藩政策，是由自然的形勢演進而成，不能輕易改變。他的要旨，在不妨害國家範圍以內，一律從其故俗，既無殖民之意，又不強行急激的同化政策。果然最近幾十年，因為這種寬大的處置，吃虧不少。但是現在要想矯枉過正，學西洋人積極的辦法，不惟不可能，恐怕禍害比從前還要更大。

日俄之侵蒙，英之侵藏，他的唯一工具，就是交通。交通本來是國家行政之一種，中央政府自身，要是能夠盡他的責任，邊藩的事，自然有辦法。如其不然，英日俄的勢力，豈是一集權統一的空名，所能抵抗。老實說，中國曆來理藩的政策，並不大錯，所以朝鮮安南的人心，眷懷祖國，還自認他與中國，有密切的關係。中國要是因軍閥的罪惡從此亡了，那就無話可說，只要是存在，只要政治再清明一點，那麼豈止蒙古西藏不成問題，就是安南朝鮮緬甸，還怕沒有揚眉吐氣的日子嗎？

六、事實上的歸結

內在的心理的癥結，同外在的事實的顧慮，現在解釋略為清楚一點。我們可以歸結本文了，我們根本的意思是要：

中央與地方，各自管其所能管應管者，而不管其所不能管不應管者。

就具體的說:如同外交、司法，當然應歸中央。教育、內務，當然應偏重於地方，不過就目下最切要的，而比較的中央與地方不能不雙方顧到的，尤莫如軍事與財政:

先問中國要軍隊，到底幹什麼？假如說，是為國防；那麼，明明是一種變相的外交，地方不能管不用說。試問山東問題發生時，是否只有山東人，在那兒起鬨？甲午之役，青島之役，只有山東同東三省受災害？假如說防土匪，那麼幾見歷史上有地方官不負責任而土匪能平定得了的，防得了的？所以

內部的治安，中央不能管，故不應管；其責任當絕對由地方分開負擔。

所以從前就是皇帝大一統時代，還要保甲團練等小團體來分擔這個責任。

對外的治安，地方不能管，故不應管，其責任當絕對由國民共同負擔。

所以甲午戰敗原因，李合肥就說以北洋一隅之力，敵日本傾國之師！

再說財政，試問上海海關所收人的關稅，是否系江蘇省一省的錢？兩淮的鹽稅，那不僅不是兩淮，而是四引岸的錢。試問此種省界如何分起？此外印花稅、所得稅、煙酒稅，事實上當然以劃歸中央為便宜。至於省財政當然以田賦為基礎。市財政當然以家屋稅及地價稅為基礎。而中央自身之所務，首在裁厘加稅。三方各自有發展之餘地。爭端既可減少，責任亦自分明，比較現在的混雜不清的系統，整理就容易得多。

以上不過舉例之一端，要一件一件來規定，自非經詳密的討論不可，不過最要的就是:

不要籠統的談怎麼整個的權，而要分析的談一件一件的事。

七、事同人

我們既然主張中央與地方各自管其所能管所應管的事，但是要達到這個目的，第一就要中央與地方，各自管其所「隸屬的」管事的人。現在官僚的弊病，根本就在責任不分明，所以同是一個地位，

不得志於中央者就聯絡地方，不得志於地方者就鑽營中央。

他同蠹魚一樣，一定要鑽在夾縫裡，他的技術就出來了。所以兩姑之間難為婦，而綱紀的整飭，首在系統的分明。我們要：

中央的官辦中央的事

（無論他在地方在中央）

，絕對對於中央負責任；其任免權，絕對歸諸中央。

比方：(1)軍官，(2)外交官，(3)司法官，(4)國稅諸官。

地方的官，辦地方的事者，絕對對於地方即省議會之類負責任；其任免權絕對歸諸地方。

比方：(1)警察，(2)省財政官吏專管地方財政，(3)省的行政官吏。

至於省長，我倒不一定主張要民選，要任命，不過

任命的省長，不能叫他對於省議會負責任，他只能管中央行政，萬不能兼管地方行政。

他可以舉劾關監督煙酒專賣局長，鹽運使，他可不能管地方財政廳。民選的省長，他只能管地方行政，他管得警察，他可不能請中央任免軍官。所以在「省長一方是中央行政官的官吏，一方是地方行政的首長」這個觀念之下，來爭中央任命地方選舉，可以說是毫無意味。中央只有在左列範圍之內，可以將有些事委託地方兼辦，譬如：

為中央行政之故，獨立設一機關，經濟上有些不合算，那麼可以委託地方官吏代為經理。

中央行政官吏，因為地方太大耳目不周，委託地方長官擔任監督。地方也只有在左列範圍之內，須要服從中央的法令，譬如：

省道，是地方辦的，不過道路的寬，傾斜，圓半徑，等類，須要准中央法令的範圍。

義務教育，是地方辦的，不過年限、方法、課目等，須要准中央法令的範圍。

八、總結

社會的事業越分越細，社會的團結力就越結越厚，鑿井而飲，耕田而食的時代，個個人可以獨立生活；所以那時的政制就是部落。後來事業漸漸由合而分，那政制就漸漸由分而合，這是一種萬牛莫挽的趨勢。所以我們主張的聯省自治，是以事為經以地方為緯，是要統一，不是要分裂。再說一個比方，一個國家，就是一個人，我們說聯省自治，是說一個人的身體，神經有神經所管的事，血管有血管所管的事，並不是說一個人應當手自手，足自足的分解開來。

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