安全監管：它真的沒那麼管用！

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被輿論捆綁的安全監管

我國安全生產狀況和發達國家相比有很大差距。人們一般把這歸結於安全監管力度的欠缺，認為落實監管責任，亂世用重點，「該罰的罰，該關的關」是實現安全生產形勢好轉的唯一途徑。

而一旦發生重大事故，媒體口誅筆伐，公眾憤怒聲討，槍口對準的都是政府的安全監管。

2010年11月15日，上海一場震驚世人的大火吞噬了58條生命。這場大火最終演變成了一場更令人震驚的數十萬人的集體哀慟。政府的公信力受到普遍質疑，民眾對政府的不滿情緒終於逮住了機會，得以像火山一般爆發。有些網友語言相當尖銳：「作為責任人或者用白話講叫做兇手的政府和那些公職人員，沒有資格高高在上的去慰問受害人，你見過殺人犯去慰問被害人的嗎？需要的是道歉、謝罪、贖罪、賠償！」媒體對此也起著推波助瀾的作用，「集體哀慟見證公民力量成長」之類的評論進一步煽動公眾的情緒。

（火災發生後的第七天，10萬市民自發從各地趕到事故現場悼念遇難者）

被輿論捆綁的安全監管被迫走上了一條過左的、非理性的道路。

在美國也有類似情況。

早期的美國政府一般不直接干預企業的安全生產管理。1968年，美國法明頓礦難事故成為聯邦政府直接干預煤礦安全的起源(Davitt McAteer,1998)。由於媒體的廣泛報道，導致78人死亡的法明頓煤礦爆炸事故(而它並不是美國歷史上最嚴重的事故)引起了公眾的高度關注和強烈反應。

GregoryRuffennach(2002)指出，在激動情緒引導下，美國國會就煤礦安全和健康問題召開的聽證會只沉浸在遇難礦工家屬的悲情控訴中，而忽視了安全專家、保險精算師、統計學家和經濟學家的意見，因此，聯邦政府對煤礦安全嚴格管制的政策是缺乏科學和理性基礎的。

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給安全監管貼金理由不充分

上個世紀70年代之後，美國煤礦安全事故逐年下降，安全生產形勢大幅好轉。

是什麼導致了煤礦安全的大幅度改善？是因為嚴格的監管嗎？

關於嚴格監管與煤礦安全之間的關係，美國學術界有兩種對立的觀點。

一種觀點認為，政府尤其是職業安全與健康管理局(OSHA)和礦山安全與健康管理局(MSHA)的法規和管制對於美國煤礦安全的改善具有顯著的影響，起到了積極的作用；另一種觀點則認為過分嚴格的管制對美國煤礦開採業施加了不必要的成本和過度的限制，而對煤礦安全卻沒有顯著的實際影響。

美國學術界廣泛存在對OSHA強制執法和嚴格管制措施的批評和質疑。那種認為如果沒有OSHA及其兄弟機構MSHA的監管，美國的安全事故發生率就不會降低的觀點純粹是出於一種善意政府的信念，而不是基於政府干預職場安全的效果的事實依據(Gregory Ruffennach, 2002)。

多項計量經濟研究的結論顯示，OSHA對工作場所的風險和安全沒有顯著影響(Viscusi,1979；Robert S. Smith,1979；David McCaffrey,1983；Bartel and Thomas,1985)。McAteer(1995)認為，MSHA僅僅根據煤礦安全記錄的改善就斷定法律和管制是成功的不符合事實。美國煤礦安全事故率下降，安全記錄不斷改善的趨勢並不是在立法和強化管制之後才出現的現象，早在政府實施嚴格管制措施之前就已經存在了(Gregory Ruffennach, 2002)。

除了效果不佳，還有一些學者認為美國政府的嚴格管制還極大地浪費了資源。GregoryRuffennach(2002)在其研究中計算了聯邦政府每年在執行《礦山安全與健康法》中的直接費用、煤礦行業為遵守MSHA法規所投入的資金、監察制度和制裁產生的成本以及美國社會從強制執法和嚴格監管中獲得的收益，並進行了成本收益分析。該分析結果顯示，《礦山法》實施25年來(至2002年)，美國社會的凈損失累計達1450億美元。嚴格管制和強制執法的成本遠大於其收益。

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安全條件的改善與經濟發展

幾年前，我帶隊檢查一家電鍍廠。說實在話，這個廠以前很爛，環境差，職業危害相當嚴重。不過這一次去檢查，我驚異地發現有很大改善，據說企業為改善安全衛生條件投入了幾百萬元。企業為什麼捨得高額投入呢？是因為害怕政府嚴格的監管嗎？

企業負責人的回答道出了實情。他說：

以前政府常來檢查，可檢查的結果基本都是合格的，因為政府檢查人員並不專業，我們企業應付一下這樣的檢查並不難。可是如今招工很難啊！我們廠前年工資就算比較高了，比當地其他廠都高30%以上。去年我們又再將工資提高，比其他廠要高80%以上，可仍然很難招到人。

「如今生活水平提高了，年輕仔都愛命惜命。他們寧可工錢少一點，工作環境差一點就是不行。老一輩員工那種吃苦耐勞的精神，現在沒有了！」這位負責人搖頭哀嘆。

這位負責人的哀嘆正反映了這樣一個事實，那就是：社會經濟的發展，一定會拔高民眾對安全的需求，從而倒逼企業改善安全衛生條件。同時，經濟的發展必然伴隨生產工藝的改進和自動化程度的提高，這也為企業安全生產的改進提供了物質和技術上的保障。上個世紀九十年代在深圳大量存在的低端簡陋加工企業，如今已不多見了。

所以美國學者指出：「事實上，美國社會財富的增加和社會對安全需求的增加推動了煤礦安全在整個20世紀的長期改進，即使沒有政府管制，作為社會富裕的結果，煤礦安全也會不斷改善。」

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懲罰性賠償比直接干預監管更有效

1993年，美國一名叫做呂賠卡的79歲高齡老太太，花49美分到麥當勞餐館買一杯咖啡大嘆美好人生。

老太太將咖啡放在膝間，打開蓋子以便加入咖啡伴侶及糖以使得這杯咖啡更香濃美味。突然杯中咖啡溢出，造成呂老太雙腿及腹股溝三度燙傷。

呂老太傷愈出院後寫信給麥當勞，要求賠償醫療費共計1萬1千美元，要求賠償的理由是：咖啡太燙！後來呂老太又請律師與麥當勞對簿公堂，要求的賠償額也增加到30萬美元。律師給出的理由是：麥當勞咖啡溫度高於一般的「工業用途溫度」，且沒有警示告知，存在重大過錯。

新墨西哥州那利諾地區法院開庭後判決如下：麥當勞賠償呂老太286萬美元損失，其中270萬是對麥當勞的懲罰性賠償，人身傷害賠償為20萬。因呂老太自身疏忽，不應把咖啡放在雙膝中，所以扣除20%即4萬元作為對呂老太承擔的過失責任。

此案轟動全美，著名的美肥皂喜劇「Senfield」中有一集即由此案改編。

受此案影響，如今甚至很多中國的咖啡店都會在杯口打上一行字：「咖啡燙口，小心飲用」。

這就是懲罰性賠償的驚人力量，比直接干預企業的安全監管要管用很多！因為，政府嚴格的安全監管只會使企業成為被動的守法者，而懲罰性賠償可以讓企業成為真正的安全生產主體責任者。

安全生產是一項系統工程，單純依靠某一種手段，比如廣受人們關注和接受的嚴格監管，並不足以解決這個系統問題。美國煤礦行業安全狀況逐漸改善的原因是多方面的，除了效果尚有爭議的嚴格監管，美國在保障煤礦安全和礦工生命方面還有許多重要的經驗做法。這些措施分別針對和解決煤礦安全中的特定問題，實現了對煤礦安全頑疾的系統治療。其中，懲罰性賠償機制起到了非常關鍵的作用。

美國安全事故的懲罰性賠償動輒數百萬上千萬美元。阿拉巴馬礦難事故，每名受傷員工獲賠670萬美元，Baylor礦難事故每名死者家屬索賠1000萬美金。

對企業而言，懲罰性賠償也並非無法控制的洪水猛獸。只要企業提供了符合國家安全標準的設備和環境，同時按規定告知了員工所在崗位的危險有害因素及防範措施，則不存在懲罰性賠償的問題。美國每年的事故有85%主要是因為傷亡員工自己的行為過錯而導致，對這些事故，企業不須承擔或較少承擔懲罰性賠償。

這和我們喜歡將所有安全事故上綱上線，都要歸結為企業「安全管理不到位」，從而嚴厲追究企業責任形成鮮明對比。

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思維的勇氣

我很佩服美國學者思維的勇氣。

即使全世界都認為，「安全監管只能加強不能削弱」，美國學者也要問問「為什麼？」即使輿論和媒體鋪天蓋地將安全事故的責任歸結為政府監管的欠缺，美國學者也有勇氣予以質疑。——他們的思維沒有禁區！

我們可以，而且應該有理性的思考。即使上級領導不斷強調：地方政府及領導的安全監管責任怎麼強調都不為過，我們還是可以問問：這麼做值得嗎？這麼做真的很對嗎？

我們很多關於《安全生產法》執行效果，以及安全監管效果的調研報告，那真的是調研後理性思考的結果嗎？抑或只是為領導指示做註解的御用文章呢？

最後，憑著思維無禁區的勇氣，我想說：

今年我國安全生產月的主題是「全面落實企業安全生產主體責任」，可將主體責任的落實寄望於政府的嚴格監管，這是南轅北轍，緣木求魚！

（註：藍色字體引自《美國煤全事故下降的原因分析》，該文作者鄭風田為中國人民大學教授，經濟學博士;趙淑芳為中國人民大學博士生。）

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