景區摘牌後如何「復牌」成難題，輿論呼籲出台後續配套制度

7月1日,周六。位於北京市朝陽區奧體中心西側的中華民族園售票處,遊客寥寥,園區碩大的停車場只停著一輛私家車,在路邊行人如織和馬路兩側車位一位難尋的映襯下,這裡顯得更加空蕩。

2016年12月5日,中華民族園被國家旅遊局通報,其在2001年獲得的國家4A級旅遊景區資質也被取消。同時被處理的,還有其他366家4A級及以下景區。

國家旅遊局官方公開的信息顯示,從2015年十一黃金周之後,以5A級景區河北省秦皇島市山海關景區被摘牌為起點的景區等級複核工作開展以來,到目前為止,國家旅遊局採取警告、通報批評、降低或取消等級等四種方式,不同程度地處理了全國共391家景區。其中,3家5A級、65家4A級、52家3A級景區被取消之前授予的景區等級標牌。

摘牌,給景區帶來哪些影響?他們又作出了哪些努力以重新獲得市場認可?被摘牌後要經過多長時間、經歷哪些程序,才能重新回到之前的等級隊列中來?帶著這些問題,記者採訪了相關部門和專家。

被摘牌景區醞釀「復牌」

「難以形容當時的心情,南川區政府連夜召開會議,要求閉園整改。」提起去年8月3日得知摘牌消息時的情景,重慶神龍峽旅遊開發有限公司綜合辦公室主任邱麗娟至今難以平靜,她對記者說:「5A級標牌肯定是我們最重視的一塊牌子,被摘牌時,正是景區最旺季,在那時候閉園意味著企業一年的投入幾乎要全打水漂。但摘牌肯定是因為我們有做得不好的地方,我們完全服從國家旅遊局的決定和區政府的安排。當天,我們就開始閉園整改,在區政府的領導下,制定了兩期整改計劃,共投入近3000萬元,目前整改還沒有完全收尾。」

「摘牌後,首先受到衝擊的就是遊客量,閉園期間,肯定沒有遊客。門票價格也從之前的100元降到80元一張。」邱麗娟說:「集中整改後,我們免費邀請遊客和媒體來景區遊覽,檢驗我們的整改效果。哪兒有問題就改哪兒,然後再檢驗,再改。」

而更早被摘牌的山海關景區,則從景區管理體制上進行整改。山海關景區在2006年成為中國第一批66個5A級景區之一,在2015年10月8日被國家旅遊局摘牌,成為國內第一個被摘牌的5A級景區,當時引起不小震動。在被摘牌後首次面對媒體時,山海關區委書記曹玉寶提到,山海關景區被取消5A資質,是因為管理上存在問題,而歸根到底是體制問題,他說:「長年以來,景區的經營、管理、所有三權不分、政企不分。創新體制機制,實現國有景區三權分離,才是最終出路。」

「被摘牌後,感覺政府很重視,從景區里到景區外,都開始規範,現在山海關還在準備創建全國文明城市,整個城市面貌改變不小。」住在山海關景區附近的一位市民告訴記者。

2017年1月28日,國家旅遊局規劃財務司資源利用處副處長方言通過媒體表示,「實際上,摘牌景區在整改後獲得了新的生命力。目前山海關景區已經通過河北省旅遊委核查,並向國家旅遊局提交申請,重新進入5A級景區的審查程序。」

邱麗娟也向記者透露,神龍峽景區也有重新申請5A級景區的工作計劃,「目前,各級政府領導和企業上下都在積極整改,團結一致,全心投入,希望神龍峽能夠通過整改,獲得大家的認可,尤其是國家旅遊局的認可,重新拿下5A牌子。」

如何「復牌」說法不一

按照國家旅遊局官員的說法,山海關景區還創下另一個「第一」,即5A被摘牌後僅僅15個月,第一個重新進入5A級審查程序的景區。

問題是,被摘牌景區整改後可以直接申請原有等級的審查,依據是什麼?

記者查閱旅遊法發現,旅遊法並沒有涉及這個具體問題。經國家旅遊局修訂頒布的《旅遊景區質量等級管理辦法》(以下簡稱「《管理辦法》」)第28條規定,被摘牌景區「1年內不得重新申請等級」,但1年後該「如何申請」,則沒有明確規定。

而這個問題關係到120家已被摘牌和未來可能被摘牌的景區利益。尤其是,被摘牌的5A級景區到底需經過哪些程序、要多長時間才有機會恢復原有等級,更是說法不一。記者就此給國家旅遊局發去採訪函和採訪提綱,但截至發稿,未收到回復。

記者梳理、歸納後發現,專家主要持兩種不同觀點。

一種觀點認為,景區被取消5A資質後,一切就應從「零」開始。

據報道,2016年12月5日,國家旅遊局對367家景區作出處理,報道同時指出,「對於被取消及降低等級的景區,整改完成後,必須按照有關程序重新申報創建相應等級的A級景區。」

對於何為「有關程序」,有媒體發表評論認為,目前只有《管理辦法》規定的程序。根據《管理辦法》第28條規定,自降低或取消等級之日起一年內不得重新申請等級;第12條第3款規定,5A級旅遊景區從4A級旅遊景區中產生。被公告為4A級三年以上的旅遊景區可申報5A級旅遊景區。

記者發現,《管理辦法》沒有區分景區是「首次申請5A」還是「被摘牌後重新申請5A」。如果一視同仁,「想要恢復5A級別,即使是最順當的,至少也需要4年時間,而且需要許多程序。」知名評論員殷國安認為。他還指出,從字面理解,一個被摘牌的5A級景區,就連4A也不是,僅是個景區而已。既然如此,就不存在「恢復」的問題,而應該從頭再來。

「《管理辦法》是國家旅遊局頒布的規範性文件,儘管法律級別不高,但如果是關於景區申請等級的話,就要受該文件約束。根據現行的《管理辦法》,如果景區被摘牌了,整改合格後需要重新申請,但等級具體怎麼申請,《管理辦法》沒有談到,這確實是個問題。」北京第二外國語大學旅遊管理學院教授韓玉靈向記者表示,「在沒有新規實施的情況下,應該按照現行規定執行,即被摘牌的景區應該按照《管理辦法》第12條第3款要求,被摘牌的5A級應該先成為4A級,然後經過3年時間,再申請5A級,應該有個建設的過程。」

另一種說法則認為,被摘牌5A景區只要整改合格,就可以「恢復」原來的級別。

中國旅遊研究院學術委員會成員、南開大學旅遊與服務學院學術委員會主任李天元教授認為,被摘牌的5A級景區,整改之後沒必要從零開始,只要符合《旅遊景區質量等級的劃分與評定》(以下簡稱「《國標》」)相應標準,可以申請恢復5A。

「這方面確實還沒有現成的文件,也沒有先例,」李天元說,「但5A被摘牌後重新申請,和第一次申請5A,程序應該不一樣。之前達到5A水平,因為管理工作失誤,被摘掉了,只要整改後能達到5A標準,就可以恢復。而原來不是5A的一般景區,需要一步步走,必須經過一定的程序和時間,有4A的基礎了才能申請5A,而不能直接申請5A。這從邏輯上講沒有問題。就像讀5年級了,不合格退學,申請恢復學籍,不是從1年級重新讀,要讀也是再讀一遍5年級。」

暨南大學管理學院旅遊管理系教授傅雲新也表示,《管理辦法》沒有規定恢復景區資質的時間。「我個人認為,在時間上,對被摘牌的景區可以靈活一點,前提是整改一定要達到相應國家標準。」他還告訴記者,目前景區評級工作的依據主要《管理辦法》和《國標》。而《管理辦法》中關於5A景區的監管內容,有一個立法過程:《管理辦法》最早在1999年制定,2003年修改,此前,最高等級只有4A,2004年在《國標》中增加了5A,對一些內容作了修訂,實施之後對《管理辦法》作了細微調整,2012年修訂總體上沒有大的調整。因此,沒有考慮到5A景區被摘牌後如何重新申請這些具體問題。」

傅雲新進一步指出,規定之所以給首次申請5A的4A景區設置一個3年時限,是隨著旅遊管理實踐開展和經驗總結,逐漸把一些新的景區出現的問題和一些管理經驗補充完善進入《管理辦法》的結果,「希望有時間去考驗景區,讓景區在3年之中有一個執行《國標》的經驗積累期,景區的經營管理和相應的評審也都需要一個時間,這樣規定比較合理。」傅雲新說。

相關規定需儘快明確

「5A牌子摘掉後怎麼辦?這需要有明確的後續配套制度。」北京聯合大學旅遊學院副院長張凌雲對媒體表示。

殷國安也認為,如何重新申請等級應成為制度,不是靠權力來解讀,要把文本寫進《管理辦法》。

記者查閱到,2016年3月1日國家旅遊局發布了《關於規範性文件清理結果的公告》,《管理辦法》被列在「保留並擬修改的規範性文件」行列中。

「也就是說,國家旅遊局應該已經考慮到一些問題,認識到該文件存在的一些需要修改完善之處。據我所知,目前正在緊鑼密鼓地修訂中,很快就會公布。」韓玉靈說。

「在重新修改時,應該考慮到摘牌景區複位的問題。不管是從零開始,還是從某一級開始,《管理辦法》應該表述得清清楚楚。比如說,降級是什麼意思?是不是直接降為下一個等級?不需要經過申請程序了嗎?如果5A降為4A,是不是可以直接掛牌為4A,不需要申請4A的程序了?摘牌又是什麼意思?被摘牌的5A景區,如果想重新申請5A,是不是要重新來過呢?再比如,對景區通報批評,要限期整改,這個期是多長?這些都要明確。如果不明確,就會產生多種理解。」韓玉靈說。

傅雲新認為,《管理辦法》應該通過修訂更加細化、具體化,相關評級標準和程序也應該更嚴格。「要嚴格規範重新評級景區的申報和評審工作,讓景區清楚地認識到,A級標牌不是申報上了就可以任意消耗的,必須加強管理,維護標牌榮譽。對遊客來說,如果提供的旅遊資源沒有達到相應等級,就會損害遊客利益,如何細化是保證遊客利益的需要。細化對其他景區也有利,能幫助景區對照提升自己。」

「一旦景區評上A級標牌,景區的知名度、各界的關注和投入、遊客數量、門票價格以及景區職工收入等都會有提高,直接提升了景區品牌價值,對遊客能提供的服務也會更多,所以評等級意義重大。作為行政管理方,還是要嚴格一些,這對景區和遊客都好。」傅雲新說。

（原題為《景區被摘牌,如何「復牌」成難題》）

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