修建大壩背後的政治經濟學

修建大壩背後的政治經濟學

梁捷

835

2017-08-28

一

1933年，美國仍處於史無前例的「經濟大蕭條」之中，股市已經崩盤，數以千計的銀行倒閉，數以萬計的企業破產，失業人數超過勞動力的四分之一。美國經濟一夜之間倒退至二十年前的水平。大蕭條自1929年爆發以來，數年過去，蕭條態勢未見好轉，反而在向其他國家蔓延。新當選總統羅斯福決定做些什麼，主動干預一下經濟，這些舉措後來被人稱為「新政」。羅斯福很快就想到貧困衰敗的田納西河流域，決定以此作為試點。

從長度看，田納西河在美國只能排到第八。但是它的上遊河谷狹窄，流速快，水利資源豐富；下遊河面開闊，通航便利。田納西河流域降水豐沛，水位在不同季節變化很大，極易發生水災。饑荒、瘟疫、瘧疾等又常常與水災聯繫在一起。這一切使得田納西河流域的人們每年都要與之鬥爭，苦不堪言。在上世紀30年代，田納西河流域是美國最貧困的地區之一。

1933年，在羅斯福的呼籲下，美國國會通過「田納西流域管理局法」，成立了田納西河流域管理局(Ten-nesseeValleyAuthority，簡稱TVA)。該機構有權對流域內自然資源進行綜合利用和開發，促進地區發展。TVA領導機構是三人組成的董事會，經總統提名、國會通過後任命。TVA的董事長由總統指定，每位董事任期9年，3年更換一名董事。董事會行使TVA的一切權力，直接向總統和國會負責。

所以TVA是聯邦政府部一級的機構，又是一個經濟實體，具有很大的獨立性和自主權，這在美國歷史上還從未有過。TVA成立的目的就是綜合統籌開發田納西河流域，綜合利用水利、電力、農業、工業和自然資源，有權在這片流域內大刀闊斧做很多事。直至今日，除了田納西河領域以外，美國大多數大壩仍然由所在的州直接管轄。

河流與大壩的開發註定是一個複雜工程，涉及從上游到下游大片地區的利益，橫跨幾州是很平常的事。以印度為例，它在政治上採用聯邦制，每個邦有很強的獨立性，在開發大型河流水利時，上下游的邦經常發生衝突，械鬥不斷，許多利益糾葛甚至經歷百年都無法解決。還有一些大河是國際河流，如東南亞的湄公河、中亞的錫爾河等，這些河流的水利開發更是與國際關係、歷史問題糾纏在一起，極為困難，成為國際難題。

1928年，國際大壩委員會（Inter-nationalCommission on LargeDams）在法國巴黎成立。這是一個國際民間組織，目前由81個國家委員會組成，包括了美國、中國、俄羅斯、印度等水利大國。委員會的宗旨是通過相互信息交流，推動技術、經濟、財務、環境和社會問題研究，促進大壩及其有關工程的規劃、設計、施工、運行和維護的技術進步。但它主要是一個學術性機構。而每個國家在發展水利、興修大壩時，必然要考慮更多的自然、經濟、社會問題，不僅是技術問題。大壩的投資規模和長期影響太大，很容易受到政治干預，無論哪個國家都是如此。民間組織對此影響太小，建壩與否主要還得看一個國家的決策機制。TVA就是這個背景下成立的機關。它雖是國有機構，但兼具私營企業靈活性和主動性，可以在較長時段里作出有連續性、一致性的決策，也一直得到聯邦政府的許多政策支持。

TVA的基本工作模式就是總體性統籌決策，既包括區域整合，也包括不同部門、不同領域之間的信息整合。例如田納西河落差較大，不可能築一個大壩來調節，而需要在不同流域築十幾個大壩，分級利用水資源；又比如田納西河流域經濟比較落後，但自然資源豐富。在水利開發的背景下，既可以發展能源產業，也可以發展環保旅遊業。TVA在這些問題上一直靈活決策，在很長一段時間裡都運營得極為成功。

二

利連索爾一開始就是TVA的三人領導小組成員，1941年起擔任TVA的主席。在初始年份里，TVA沒有辜負羅斯福的希望，取得了非常好的經濟利益，成為羅斯福「新政」的成績之一。1944年，利連索爾出版了《民主與大壩》，介紹了TVA的組織形式，贏得一片好評。從經濟蕭條的背景來看，從凱恩斯主義的方法論來看，從民族主義的精神訴求看，TVA確實是一個成功的案例。

但是，即使TVA成員智慧過人，又能通過民主方式協調管理田納西河流域的一切矛盾分歧，它也不可能全知全能。TVA的諸多決策，從長期看，必定會引發一些矛盾。2001年，美國網民在網上評選最著名的十大環保案件，1978年TVA訴希爾案以絕對優勢被評為第一。這件事發生在《民主與大壩》這本書出版的三十年後，再一次引起眾多學者對TVA的關注。

美國在1969年頒布《環境保護法》，又在1973年頒布《瀕危物種法》。英國生物學家、美國科學院外籍院士希爾在70年代注意到，田納西河領域有一種瀕臨滅絕的鱸魚，被人們稱為蝸牛鏢（SnailDarter）。這種魚只能生活在田納西河將要修建的泰利庫大壩附近。大壩如果最終建成，將直接影響蝸牛鏢的棲息地，最終導致這種魚滅絕。1975年，蝸牛鏢被列入瀕危物種名單，受到《瀕危物種法》保護。

而TVA早在60年代經過計算已決定修建泰利庫大壩，上億美元的投資已經砸下，現在卻面臨環保組織的抗議，要求停止建壩。TVA和環保主義者都不肯退讓，官司拉鋸了好幾個回合。由於本案涉及一系列法理問題，後來出版了大量法學著作討論這個經典案例。表面來看，關鍵爭議在於經濟發展與生物多樣性保護之間的權衡，而《瀕危物種法》和聯邦憲法都沒有規定聯邦法院有權對兩者進行功利主義的比較。

最終法院做出了有利於希爾一方的判決，要求大壩停工，這也是美國環保主義歷史上的一塊里程碑。當然TVA也不算完全失敗，幾年之後在參議院的干涉下，泰利庫大壩還是建成蓄水。水庫蓄水之後，蝸牛鏢竟也僥倖地存活下來，在別處找到新的棲息地。這是一個皆大歡喜的結果，但很多技術問題沒有解決，無法迴避。假定蝸牛鏢在大壩建成後無法倖存，那麼這種生物滅絕的經濟代價應是多少？暫且不論環保主義者的執著理念，單純從功利角度對小魚vs大壩進行計算，這個經濟學問題直到今天依然懸而未決。

三

利連索爾在1944年寫的介紹美國TVA組織管理模式的小書，當時就被中國學者注意到。1946年，《民主與大壩》由徐仲航翻譯，張申府做序，重慶商務印書館出版。這個速度遠超一般學術著作引入中國的速度。中國人對美國大壩和TVA如此關注，必須追溯到當時的背景，即三峽工程計劃。

蔣介石在30年代成立了資源委員會，管理全國的工業建設，主要負責人是翁文灝與錢昌照。抗戰期間，資源委員會實際成為全國經濟領導部門。到了抗戰後期，錢昌照就已經開始籌劃三峽工程。中國在抗戰期間疲軟的經濟狀況與美國大蕭條有共通之處，急需一些大型工程來拉動經濟，三峽工程就成為很多人的共識。徐仲航在這種背景下翻譯出《民主與大壩》，大受歡迎，多次重版。

可是1947年時局突變。行政院院長宋子文被控貪污而辭職，與宋關係密切的錢昌照不得不從資源委員會辭職。宋子文與錢昌照一走，繼任的行政院院長張群很快下令停止一切與三峽有關的活動。三峽工程計劃從此束之高閣，直到數十年後才被重新提起。

三峽工程在論證和修建過程中經受了廣泛的討論，其中最著名的反對意見來自水利名家黃萬里。黃萬里在美國留學期間就曾在TVA實習過。黃萬里指出，最早支持中國修建三峽大壩的外國專家是美國的薩凡奇，而羅斯福在創設TVA時就曾考慮過薩凡奇，最終卻選擇了另外的具有流域規劃經驗的學者。而TVA一系列大壩的成功，恰是因為沒有聽取薩凡奇的建議。

不管怎樣，三峽大壩1994年動工興建，至2006年5月修建成功，至今已逾十年。黃萬里當年擔心的一些技術問題並沒有出現，人們可以鬆一口氣。但是三峽也引發許多事先未曾周密考慮的新問題，如下游水系影響、魚類生態影響、地質影響等，很多問題也和蝸牛鏢一樣缺乏精確的經濟考量。建壩與否似乎是個簡單的二元選擇，但背後的論證計算卻涉及太多世界難題。

田納西河與中國相隔萬里，但似乎從TVA成立開始，就與中國的水利建設形成某種聯繫。時至今日，我們重新閱讀這本《民主與大壩》，仍能感受到它的現實意義。

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