梅然：美國的將軍們是如何與文官上司打交道的？

美國的將軍們是如何與文官上司打交道的？

摘錄

在越戰後的美軍內部，如下思潮在抬頭：對於文官當局的錯誤決定，即便不能不執行，也要及時、清晰地指出不是並堅持己見；我即便服從你，也不會服你！

作者：梅然（北大國際關係學院副教授）

林肯常被看成美國最偉大的總統，但他也撞上了或是美國最「刺頭」的一位將軍。此人叫喬治·麥克萊倫(George McClellan)，是美國內戰即「南北戰爭」初期聯邦軍隊的一位主將。他反對林肯的解放黑奴和用武力維護國家統一的國策，打起仗來沒精打采，屢戰屢敗；更要命的是，他還曾盤算，俺可否進軍華盛頓，把林肯那班傢伙全給開了？

林肯和麥克萊倫

這是要當敵人的「神助攻」啊，林肯搶先將這位老兄給開了。但此事常被美國人拿來證明：美國的「文官」政權一定要保持對軍人的控制(civil control of the military)。這條也是美國政治制度中的一大基本原則。

對此，按照美國人自己的說法，主要理由有三。一是，美國實行的是自由民主，美國的「文官」政權(首要的兩個構成是總統和國會，總統和國會議員都是「文官」)也都是選舉產生，而對自由民主的一大威脅就是手中有槍的軍人們，所以，為防止軍人武力奪權，就要有文官控制；二是，美國的文官政權是經選舉產生，這意味著，他們被老百姓授予了管理國家的權力，指揮軍隊也因而名正言順。物業公司哪能不服業主們選出的業主委員會管呢？三是，在美國憲法中，文官控制軍隊或「文主武從」的制度也可找到依據：根據之，美國總統是國家武裝力量的總司令，國會則有權宣戰、組建軍隊、為管理軍隊訂立各種規則。

由此就有一個問題：在這種文主武從的體制下，在與軍事相關的事務包括對外戰事中，美國軍方是如何與文官上司打交道的？

分工和「客觀控制」

在美國，總統既是國家的最高行政長官，也是軍隊的總司令，軍隊的日常行政事務主要是由總統來管。但是，總統日理萬機，所以，美國人在二戰結束後不久建立了總統屬下的「國防部」，由它來幫著總統具體料理軍務，其長官國防部長也是文官，也是軍隊的文職長官，由總統任命但要經國會批准。因此，簡單講，美國軍隊與文官政權的關係，首先是軍隊與總統以及總統屬下的行政當局尤其國防部的關係。本文也主要是從該角度來說事。

在英語中，軍隊與文官政權的關係叫civil-military relations，可譯為「政軍關係」或「文武關係」。在美國，政軍關係的一大基本問題就是：總統和國防部長等文官在上任前基本上都是或者沒當過兵，或者未在軍中長期干過，那麼，由他們來領導軍隊，尤其是指揮打仗，是否有「外行」領導「內行」、「業餘」指揮「專業」之嫌？這如何解決？

小布希在2003年身穿飛行服登上了一艘航母，他年輕時在國民警衛隊中開過飛機。

美國人的主流看法是，要給文官和軍方分分工，各自主管自己相對最擅長的事。具體講就是：文官主管總體政策和戰略，其他的盡量讓軍隊自理；如果涉及是否對外動武，這由文官來決定，如果決定動武，再由軍方根據文官訂立的目標和基本原則制定作戰方案供文官選擇，方案經文官拍板後，就交由軍方執行，此時文官對作戰就盡量不要插手。不過，如下規矩仍是通行的「紀律」：對於文官領導人的決定，軍方理解要執行，不理解也要執行。

亨廷頓及其著作

這種「分工說」的流行也受到了已過世的美國著名政治學者薩繆爾·亨廷頓的影響。他在1957年出版了一本書，叫《軍人與國家：關於政軍關係的理論和政治學》，這是西方國家政軍關係研究的首要代表作。根據之，為了既防止軍隊這隻尖牙利爪的「老虎」威脅到美國的政體，又避免管得太死，令其戰力大打折扣，淪為「虎皮貓心」，對軍隊應搞「客觀控制」(objective control)。這主要是兩點：一是，要讓軍隊作為一個整體在國內政治中保持中立或「超脫」，比如不會幫著總統去打壓其競爭對手；二是，在文官主管宏觀政策和戰略之外，要讓軍隊主管自己擅長的領域，比如在作戰(operation)和戰術(tactics)方面。

因此，所謂的「客觀控制」，就是讓軍隊遠離政治，同時給予其在自身專業領域內的「足夠」權威，從而達到「主觀」上對軍隊管得不多、但「客觀」上管得恰到好處的效果。說白了，要讓軍隊成為只知打仗、不問政治的對外工具；說過分些，最好讓他們打起仗來如猛虎，談起政治像笨豬。

莫里斯·賈諾維茨的《職業軍人：一幅社會和政治肖像》是對「客觀控制」說的重要挑戰。

井水不犯河水？

按上述分工，美國的文官領導人就像是家裡要裝修的人，軍方就像是裝修隊，裝修的總體方案要由前者敲定，而一旦方案確定，如何施工當然就由後者負責了。

但在現實中，雙方的分工不會嚴格到井水不犯河水，文官和軍方都會在一定程度上參與或介入對方的主管領域。首要理由如下。

第一，這種分工，或者說所謂的「客觀控制」，並未在法律或制度上得到明確規定，換言之最多只是一種觀念和參照。

第二，總統和國防部長等畢竟是當領導的，無論是出於責任心，還是出於擔心軍隊瞞著自己搞貓膩，還是為了顯擺自己指揮打仗也有兩把刷子，對於軍隊主管的事，難免問這問那，管這管那。有哪家在搞裝修時，主人不是時不時要「視察」或當監工的？即便看也看不明白。

第三，對於總體政策和戰略，軍方也少不了要發表意見，甚至被文官邀請表態。如果總體政策和戰略要由軍方去實施，後者免不了要關心，因為如果總體設計錯了，這就等於給軍方埋雷或挖坑；文官也可能在決策時主動問詢軍方，比如，如果要動武，從你們的專業角度看是否可行？咱們也不大可能不與裝修隊通氣，就將裝修方案敲死，將裝修材料買齊吧？

1952年，「將軍總統」艾森豪威爾(左)在視察朝鮮前線時用餐。

但這樣，矛盾就可能出現：無論在總體政策和戰略的制定過程中，還是在其實施過程中，任何一方都有可能認為，本方的主管領域遭到了對方的過分干預，或對方在其自身主管領域內的決定很糟糕。

這在伊拉克戰爭問題上就表現得搶眼。在戰爭開打前後，不少將領對文官當局的開戰決定多有疑問。在他們看來，即便伊拉克擁有大規模殺傷性武器，這也沒嚴重到必須大打出手，至於在推翻薩達姆後將伊拉克打造為中東的明星式民主國家，這是文官中的「意識形態憤青」——比如國防部副部長保羅·沃爾福威茨(Paul Wolfowitz)——的瞎掰。既然上司鐵了心要打，將軍們想，動用多少兵力總應尊重咱們的意見吧？陸軍參謀長(陸軍的最高軍事長官)埃里克·新關(Eric Shinseki，日裔，美國首位亞裔四星上將)說，為了在戰後穩定伊拉克的局勢，至少需要出動幾十萬美軍，但這回輪到沃爾福威茨說，瞎掰(wild off the mark)！

新關、拉姆斯菲爾德和沃爾福威茨

在軍中更招人嫌的是國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德(Donald Rumsfeld)，首要原因是：他也反對如軍方所願動用那麼多兵力，對於軍方主管的前線兵力配備計劃，他被認為插手太多，甚至連幾十人的部隊調動都要過問；他對前線兵力的削減被認為既給美軍的攻勢帶來了風險(比如讓後勤補給線缺乏防護)，也助長了薩達姆倒台後的伊拉克國內動蕩。

這種矛盾的強弱受多個因素的影響。比如，如果兩方首長都爭強好勝，且本就相互看不順眼，頂起牛來就有的看，尤其在重大問題上。經典例子就是朝鮮戰爭時期遠東美軍司令麥克阿瑟與總統杜魯門的互懟。麥克阿瑟在二戰中率軍打贏了太平洋戰爭，這助長了他本有的傲氣，戴大墨鏡、叼大煙斗的經典形象也是其倨傲做派的寫照。他在內心中瞧不起杜魯門這位因富蘭克林·羅斯福突然去世而被扶正的前「副總統」。而這種出身的總統，自尊心反可能更強。1945年，杜魯門在剛被「扶正」時就偷偷寫道：我如何與這樣一位妄自尊大的將軍相處呢？在日本人於1942年攻陷菲律賓時，如果羅斯福沒將麥克阿瑟(時任駐菲總督)從菲律賓召回，那該多好……。我的天，這不就等於說，去死吧你！

在朝鮮戰爭中，麥克阿瑟在中國軍隊面前驕傲輕敵而吃了虧，他主張進攻中國本土，甚至動用原子彈，杜魯門則認為這可能誘使蘇聯參戰，引發第三次世界大戰，但麥克阿瑟仍不安分，杜魯門遂以不服從總統這位「總司令」為由，將他解職，「麥帥」被「甩賣」了。

麥克阿瑟和杜魯門

再比如，如果美國面臨的戰略環境比較簡明，主要威脅比較清楚(像二戰和冷戰時那樣)，政軍雙方在戰略層面的分歧也可能相對較小，反之則否。冷戰後時代就是一例：在冷戰後，對於誰是美國的首要對手，是否應軍事介入他國內部事務，什麼是美軍的建設方向，美國政軍雙方都有重要分歧。例如，冷戰結束前後任參謀長聯席會議主席的「名將」科林·鮑威爾(Colin Powell)說，美國應只在關鍵利益受威脅時才考慮對外用兵，並只針對可用軍事手段實現的「清晰」目標，這樣，想憑美國的唯一超級大國地位四下干預的文官們就不爽了，有人發話了：要美國軍隊有何用？

在戰略層面上有重要辯論的同時，如果軍事技術也面臨重要變革，事情就更麻煩，因為技術變革和戰略變革是互相作用的。拉姆斯菲爾德不受軍方尤其陸軍歡迎的另一大原因就是，在信息技術革命的背景下，他主張將陸軍打造成兵員更少但信息化和機動性更強的力量，但陸軍大佬們抱怨開了：冷戰結束後陸軍裁員已經夠多，如果美軍同時在不止一個地方作戰，而且還要參與他國的戰後「維穩」，人少怎麼行？

戴爾·海斯普林的《五角大樓與總統》梳理了從富蘭克林·羅斯福到小布希的歷任總統與軍方的關係。

軍方影響的上升

自20世紀以來，尤其自越南戰爭結束以來，在美國的與軍事相關的決策中，軍方的地位，或者說對文官當局的影響力和制衡力，總體上是加強了。暫列若干原因如下。

第一，自1898年的美國與西班牙的戰爭起，美國走上了海外擴張之路，到20世紀尤其二戰後，美國更是深深捲入了全球政治，其對外政策中涉及戰爭、同盟、軍備競賽、軍售等「軍事議題」的內容也越來越多，這樣，軍方的影響力自然也會上升。

第二，隨著美國海外基地和駐軍的增加，以及隨之而來的有國際「一線」履職經驗的軍官的增加，隨著美國軍方與盟國軍方及政府溝通管道的拓展，隨著美國國防部及軍方內部情報系統的拓展，美國軍方看似更「耳聰目明」，接觸面絕非僅限「純軍事」方面，這當然也會增加其話語權。

第三，越南戰爭也是一個分水嶺。越戰的舉步維艱和最終失利讓美國軍方尤其陸軍很憋屈，他們不僅死了很多人，而且士氣和臉面都大損。士氣是美國軍方最看重的，這是軍隊的魂。而在越戰後期，駐越數十萬美軍中的怯戰、抗命、吸毒、種族衝突之類的現象在劇增。比如，根據1971年的一些統計，駐越美軍中有51%的人吸過大麻，近30%的人吸過海洛因，這快趕上中國軍閥時代一手拿火槍、一手拿煙槍的「雙槍兵」了。吸毒最重的是步兵作戰部隊，也難怪，明天就可能被貓在暗處的游擊隊一槍斃命，今朝不如醉生夢死。

在很多美國軍官看來，這一切從根上講，首先要歸咎於文官當局尤其總統約翰遜和國防部長羅伯特·麥克納瑪拉(Robert McNamara)的錯誤決定，歸咎于軍方高層對前者慫得不敢大聲說不。於是，在越戰後的美軍內部，如下思潮在抬頭：對於文官當局的錯誤決定，即便不能不執行，也要及時、清晰地指出不是並堅持己見；我即便服從你，也不會服你！

約翰遜和麥克納瑪拉

第四，還有美國軍人著書立說，鼓動同事們對於文官上司(以及軍方上司)要「犯顏直諫」，不能逆來順受。代表人物叫赫伯特·麥克馬斯特(Herbert McMaster)，他在1997年出版了一部暢銷書，叫《玩忽職守：林登·約翰遜、羅伯特·麥克納馬拉、參謀聯席會議，以及導致越戰失敗的謊言》。它拿越戰現身說法，認為軍方高層在文官當局面前太慫，太「瀆職」。這本書在美軍中流傳甚廣，常被視為必讀「寶典」，而主張軍人要敢懟文官當局的觀點也叫「麥克馬斯特主義」(McMasterism)。

麥克馬斯特及其著作

第五，多少也與吸取越戰教訓有關，在1986年，美國國會通過了一個以兩名議員名字命名的《戈德華特-尼科爾斯國防部重組法案》(The Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act)，對國防體制進行了一次大改革，其一大內容就是，加強了軍方頭號將領即「參謀長聯席會議主席」的權力，也由此加強了軍方在決策中的地位。

美國在二戰後初期就建立了「參謀長聯席會議」(Joint Chiefs of Staff，簡稱「參聯會」)，由陸軍參謀長、空軍參謀長、海軍作戰部長和海軍陸戰隊司令等人組成，並有一位將軍任參聯會主席，他們是軍界的最高層。但是，當時的法律是將參聯會這個「集體」規定為總統和國防部長的首席軍事顧問。這樣，當參聯會主席「代表」參聯會向文官上司彙報參聯會的意見時，這應是參聯會全體成員「一致同意」的意見，不能是少數服從多數的意見，也不能只是參聯會主席的個人意見。可是，眾口難調，在參聯會內左折衷、右協調達成的一致意見，往往就像如下的「變身版」八寶粥：有人不吃豆就將豆去掉，有人不吃花生就將花生去掉，竟然還有人不吃米……，結果呢？稀湯寡水，這能抓住文官上司的胃？

現今的「參聯會」成員，前排左一為主席約瑟夫·鄧福德(JosephDunford)。

戈德華特-尼科爾斯法案則將參聯會主席這個「人」規定為總統和國防部長的首席軍事顧問，還加強了他對美軍「聯合參謀部」(Joint Staff，由各軍種人員組成的參謀班子，與參聯會不是一回事)的控制權。這樣，參聯會其他成員的角色被削弱了，參聯會主席能向文官上司提供更有「內容」、從而可能更受重視的意見。

第六，二戰後，尤其隨著「新軍事革命」自20世紀70年代以來的推進，軍事技術、軍事學說、軍事組織等領域的專業性和複雜性也在提升，換言之，軍事業務越來越是一門技術活，對「外行」來說門檻越來越高。這樣，對那些對軍事問題缺乏專業性了解的文官來說，將軍們更具「專家」范，對他們更應低調求教、虛心聆聽。

第七，尤其自越戰結束以來，美國軍官的知識背景也有重要變化，他們對人文和社會學科(包括與國際政治密切相關的不少學科)的涉略大有提升，這樣，他們即便去談文官主管的所謂戰略問題，水平也不低，文官也就更要「放尊重點」。

對此，最重要的原因是，在從軍期間到軍外著名大學修讀此類學位已成為美國軍官再教育的流行方式。就拿前面提到的幾位軍官舉例：鮑威爾在喬治·華盛頓大學讀了MBA，新關在杜克大學讀了英語文學碩士，麥克馬斯特在北卡羅來納大學獲得了歷史學博士學位(那本《玩忽職守》就是以博士論文為基礎)。現任的參聯會主席鄧福德則是喬治城大學的政府學碩士和塔夫茨大學的國際關係碩士。

第八，多年來的一些民意測驗表明，美國軍隊在美國老百姓心中的職業形象還是高大上的，政客的形象就有點那個了，這也是軍方可倚重的一個「大眾情感」因素。

「貓鼠遊戲」

儘管如此，美國的軍人們遠未騎到了文官頭上。文官當局還是老闆，軍方即便不贊成其決定，從紀律上講仍要服從。美國還有約束軍人的其他一些規定。比如，任何軍官(指commissioned officer)都不得對總統、國防部長等使用「蔑視性辭彙」(contemptuous words)，否則將有軍法審判。

那麼，如果軍人們很反對文官的做法，即便苦諫仍被當成耳旁風，除了硬著頭皮去遵行，還有其他招么？

在不少「麥克馬斯特主義者」看來，當然有。比如，辭職以示抗議、將事情捅到媒體上。再比如，可以吸引國會的關注，畢竟國會也有權通過監督和立法去干預國防事務；最起碼，可以攛掇著議員們搞個聽證會。還有，有些話、有些事可以讓退役將領去講去做，都是退休抱孫子的人了，也更豁得出去。在2006年4月，就有六位退役將軍一個接一個地，在媒體或公開場合對國防部長拉姆斯菲爾德搞了個「吐槽六連發」，要求他下台走人。這叫「六將軍造反」，多少與此有關，拉姆斯菲爾德在幾個月後也辭職了。

在1949年，還有過一次「海軍將領造反」：多位現役和退役海軍高官通過辭職、與國會聯絡、在媒體上發聲等，抗議總統杜魯門和國防部長等放棄建造超級航母，但結果以失敗告終，多人遭到處分或被「穿小鞋」，比如撤職降職、停止晉陞、被迫退役或削減待遇。

關於「海軍將領造反」的一部著作

文官領導人大多也不是死腦筋、心眼如針眼，或愛擺官架子，在很大程度上也能聆聽甚至鼓勵軍方發聲，容忍其不同意見。但他們至少有兩個願望或要求：1、有話關起門來說，不要捅到外面去，把事搞大搞複雜；2、如果我已做出明確決定，那你得遵從，即便還嘮叨，也不能抗命或有「危險」動作，否則可能對你不客氣。

為何上述兩次「將軍造反」的結果有所不同？就「六將軍造反」而言，撇開參與者都不是現役軍人不談，當時，伊拉克的戰事已讓美國公眾鬧心，而拉姆斯菲爾德作為具體負責人廣受輿論詬責，總統小布希也不免有丟車保帥的準備；其實，有無這次「造反」，拉姆斯菲爾德看似都前途未卜。至於那些海軍將領，他們主張將超級航母而非戰略轟炸機作為國防優先項目，但其理由在當時確實難以服眾。

至於麥克阿瑟被炒，與其說因為他反對杜魯門的限制戰爭升級主張，不如說他為此而太「作」了。他除了給國會中的反對黨領袖寫信批評總統，竟還私下告訴外國人，俺遲早能將戰火燒到中國！這看似是要踢開總統單幹、將生米煮成熟飯的節奏啊。不過，美國老百姓倒喜歡這位戰功顯赫的「真性情」大將軍。在他被解職後，杜魯門的支持率跌到了23%，比後來尼克松在水門事件後的支持率還慘。

也有美國人是皇帝不急太監急，看似比總統還操心軍方影響力的上升。代表者是霍普金斯大學的教授埃利奧特·科恩(Eliot Cohen)。他在2003年出版了一本書，叫《最高統帥：戰時的軍人、政治家和領導力》，它以美國總統林肯、法國總理克萊蒙梭、英國首相丘吉爾和以色列首位總理本·古里安為例，強調文官領導人的積極干預才能保證戰事的成功。這本書是與麥克馬斯特的《玩忽職守》唱對台戲，據說小布希和拉姆斯菲爾德的身邊就放著呢。

科恩及其著作

不少因素，比如國會因素和各軍種之間相互競爭因素，就無暇多說了；再比如，文官當局內部也未必鐵板一塊(軍方也是)，國防部長也可能與軍人而非總統走得更近，退役將領雖然能以平民身份擔任文官職務，但可能仍是「文皮武心」。在特朗普的政府中，退役將領的數量正創紀錄的多，這標誌著美國政軍關係的新時代？請留意，還有一位現役中將正擔任國家安全顧問(此職不要求必是文官)，就是那位麥克馬斯特……（文/梅然；編輯/子傑；相關配圖來自網路。）

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！