英國霧霾治理經驗對中國的啟示

文/廖茂林

英國是世界上最早開展工業革命的國家，煤炭的廣泛應用曾經導致了英國歷史上最為嚴重的污染。19世紀末到20世紀中期，是英國霧霾最為嚴重的時期，英國倫敦每年平均有30~50天處於重度霧霾天氣，被稱為「霧都」。進入20世紀70年代以後，交通污染取代工業污染成為倫敦空氣質量的首要威脅。英國在治理霧霾的幾十年中積累了豐富經驗，為中國治理霧霾提供了諸多有益啟示。

英國霧霾治理的主要措施

第一，完善立法，嚴格執法。英國非常注重通過完善立法來為治理空氣污染提供保障。早在1843年，英國議會就通過了控制蒸汽機和爐灶排放煙塵的法案。工業社會後期，英國更加註重環境污染治理。1956年，英國通過了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》。此後60年間，英國政府不斷完善環境保護的相關法律法規，20世紀70年代出台了15部法律，20世紀80年代出台了24部法律，20世紀90年代出台了31部法律。在執行方面，英國實行「誰污染、誰治理」的原則，由污染企業付費，專門的環保公司進行治理，杜絕了治理過程中企業玩弄手段的可能。在處罰方面，英國對污染企業處以重罰，不設置罰款的最高限額，提高企業的違法成本，對污染企業形成了強大的威懾作用。

第二，調整產業結構，推動能源消費結構轉型。隨著經濟全球化，發達國家製造業向發展中國家轉移，英國進行了全面產業結構調整，推動產業升級，著力發展高新技術產業、服務業和綠色經濟產業。政府利用稅收政策促進高能耗產業向低能耗產業升級，鼓勵企業採用先進的清潔生產工藝和技術，並倡導在企業內部、企業之間、產業園區內構建廢棄物循環利用的經濟體系。政府通過減少對傳統高能耗產業的補貼，控制鋼鐵、紡織等產業的發展規模，減少污染源，並且加大對服務業的扶持力度，以補貼的方式積極推廣新能源的使用，降低煤炭等污染物排放高的能源的使用比例。2011年，英國能源消費結構中，煤炭、天然氣、石油、電力比例調整為1.8:30.7:45:19.8。2012年，英國只有很少的領域維持經濟增長，綠色產業是其中之一，並且綠色產業將創造40萬個工作崗位。按照英國政府的計劃，到2020年，可再生能源的能源供應比例提高到15%，積極發展風電等綠色能源，其中40%的電力將來自綠色能源。

第三，合理規劃城市布局，打造低碳城市。在城市環境承載力概念的基礎上，英國政府重新安排城市布局，用新城開發和公交發展疏導公眾離開超大城市中心區，同時不計成本地保護城市中心區的自然環境。英國通過城市綠化，吸附空氣中的懸浮顆粒物，降低城市出現霧霾的可能。2008年英國頒布《氣候變化法案》，政府承諾到2020年將削減26％~32％的溫室氣體排放、到2050年實現降低60％的溫室氣體排量，並建立了與立法綁定的政府「碳預算」五年計劃。2007年，英國政府宣布將在全國建設10個生態鎮，並對所有房屋節能程度進行「綠色評級」，以提高房屋能源利用率和減少排放。英國政府還要求從2016年開始，所有新建住宅都必須是「零排放」，且對此類環保住宅給予免繳印花稅的政策優惠。

第四，倡導綠色出行，鼓勵公眾參與。20世紀80年代，倫敦大氣首要污染物由來自工業污染變為來自交通污染。為此，英國又採取了一系列措施來抑制交通污染，包括優先發展公共交通網路、抑制私車發展以及減少汽車尾氣排放、整治交通擁堵等。自1856年倫敦首條地鐵開建至今，倫敦地鐵站的數目已經超過273個，總長達到400公里，且各地鐵線均延伸至市郊，住在郊區的居民乘坐地鐵出行非常方便。2003年2月，倫敦市政府規定，周一至周五早7點至晚6點半進入市中心20km範圍內的機動車，每天徵收5英鎊的「交通擁堵費」，而且私家車要加裝尾氣凈化裝置，此項收入將全部用於改善倫敦公交系統。此後，收費區域不斷擴大，收費標準也提高到當前的8英鎊。政府還公布了更為嚴厲的《交通2025》方案，計劃在20年內，私家車流量減少9%，廢氣排放量降低12%。同時，政府大力發展新能源汽車，倡導綠色交通，建立2.5萬套電動車充電裝置，購買電動汽車可以享受高額返利，並且免交汽車碳排放稅，還享受免費停車。英國政府還計劃建設12條自行車高速公路以鼓勵自行車交通代替汽車出行。為了鼓勵公眾參與和監督，英國政府在空氣狀況發布方面也毫不避諱，各種空氣監測信息均對外開放。

第五，利用先進技術，注重協同治理。英國政府還對治理大氣污染提供了先進的技術進行支持。從2011年起，英國政府對街道使用一種鈣基粘合劑治理空氣污染，這種化學溶劑像「膠水」一樣將懸浮污染顆粒「黏」起來，墜落地面，從而改善空氣質量。根據目前的監測結果，使用這種技術的區域的懸浮污染顆粒已經下降了14%，取得了良好的治霾效果。大氣污染受自然條件影響，具有跨區域傳輸的特性，因而防治霧霾也必須進行區域合作，協同治理。英國地方政府通過大量合作來開展對空氣污染的整體治理，這種合作既包括政府部門之間的合作，也包括政府與社會團體的合作。

第六，重視運用市場機制。強制性的法律法規是英國環境整理的根本手段，而經濟手段則逐漸成為英國污染防治改革的前進方向。經濟措施具有持續的刺激作用，通過環境成本內部化，使人們逐漸形成自願減污的環境治理方式，降低治理成本。比如徵收環境稅、排污權交易等，這些措施可以達到降低治理成本，提高環境治理效率的目標；稅收優惠，比如稅收返還、加速折舊等措施，逐步從收入徵稅轉向對環境有害行為徵稅。

對我國的啟示

第一，建立、完善立法及相關配套法律法規，嚴格執法，並加大執法力度。我國政府應加緊將現存的以《大氣污染防治法》為主的法律體系中的相關規定細化，出台具體的排放總量控制標準、污染物排放種類、限期治理制度等。而不應該僅僅停留在原則性層面。只有建立了完善、具體、可操作的法律法規，環保執法人員才能有法可依，依法執法。在處罰方面，我國在立法中應當體現加大懲罰力度的條款，對排污企業或行為形成威懾或抑制。

第二，轉變發展觀念，推動能源消費結構轉型升級。我國目前以工業為主的產業結構，工業廢氣排放構成了霧霾的主要污染源之一。2012年，我國工業排放的二氧化硫約為2117.63萬噸，煙塵、粉塵為1235.77萬噸。這不但使我國大氣質量受到嚴重影響，也佔用了大量的治理資金。英國產業結構與能源消費結構發展的歷史告訴我們，高消耗、高污染、高排放的經濟增長方式難以為繼。政府必須轉變觀念，跳出「以經濟建設為中心」的非永續發展模式。大力推進產業結構升級，大力發展服務業，增加服務業在GDP總量中的比重，同時鼓勵創新，推動工業生產向價值鏈高端邁進，降低能耗。同時推進能源消費結構轉型，鼓勵清潔能源的發展與使用，促進我國能源消費結構向清潔型轉變，降低污染排放量。

第三，合理規劃城市布局，妥善處理城鎮化和工業化之間的關係。英國的「花園城市」「低碳城市」概念為我國城市布局提供了有益的借鑒。在城市環境承載力概念的基礎上重新安排城市布局，用新城開發和疏導公眾離開超大城市中心區，同時不計成本地保護城市中心區的自然環境。由「堵」的手段轉變為「疏」的方式改變城市格局。英國的歷史經驗表明，城市霧霾產生與城鎮化過程中沒有充分考慮工業化可能造成的環境問題有關，因此，我國城鎮化應當妥善處理城鎮化和工業化之間的關係。政府要儘早干預、及時干預、合理干預，擴大政府的城市管理與公共服務功能，為環境把好關。此外，鑒於霧霾的跨界傳輸性，應當加強區域協同治理，比如，在緩解北京市空氣污染的問題上，北京市政府可以協同整個京津冀地區，實行整體的環境污染整改措施。

第四，完善民眾參與機制，提高公眾環保意識。政府有待建立更完善的民眾參與機制，拓展民眾參與治霾的渠道。建立環境公益訴訟制度，加大對環境污染和生態破壞的懲治力度，通過回應民眾訴求，使公眾得以在實踐層面監督政府行為，強化公眾參與成效。在樹立環保意識方面，應當借鑒英國政府身體力行與鼓勵市民參與的做法，在社會及學校等教育機構宣傳環境保護的基本常識，鼓勵市民參與，使綠色出行成為常態。

第五，通過市場機制規範企業行為。英國政府通過市場機制來規範排污企業行為的做法，取得了良好的成效。它將企業排污的成本內部化，有效彌補了市場失靈的弊端。企業通過最大化自身的利益，最終做出了降低排放量、自願減排的選擇。長期來看，內部化排污成本的方式，促進了企業自主減排；而加強技術投入，改進生產技術，最終促進了企業向低碳、環保的生產方式方向發展。因此，在中國治理霧霾的過程中，應當引入財政稅收槓桿，完善碳交易市場等經濟工具，通過市場進行治理，政府則側重完善市場機制和監督企業行為的功能。這樣不但能節省政府的治理成本，還能形成治理霧霾的長效機制。

作者系中國社會科學院城市發展與環境研究所副研究員

文章來源：《中國發展觀察》2016年第16期

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