國外城市人口管理的經驗及啟示

作者：朱健 陳湘滿

「城，所以盛民也。」人是城市發展的主體，是城市的靈魂，也是城市運行與管理的基本內容。城市人口管理主要包括人口信息登記、流動人口管理、社會保障服務供給等，這些均直接關係到城市建設、可持續發展、秩序建構、城市形象和競爭力提升。中國正處在城市化發展關鍵階段，借鑒國外城市人口管理經驗，優化人口管理，或將對中國城市化穩健推進有所助益。

健全完善政策措施

為加強人口管理，使人口管理與城市發展相協調，美國、法國、日本等國在城市人口管理方面立足國情，採取了建立健全相關法律規範與完善政策調控等措施。

首先，完善人口信息登記。人口信息登記是人口管理的前提和基礎，詳細準確動態的人口信息有助於有效開展人口管理。美國實行「生命登記制度+社會保障號制度」的人口信息登記系統，「生命登記制度」側重於記錄人口生命事件信息，即出生、死亡、婚姻、父母基本情況、父母及子女的社會關係等；「社會保障號制度」側重於記錄人口生活事件信息，如居住地、納稅情況、教育背景等動態信息。此外，美國還定期舉行全國性的人口普查，並建立了大都市統計區（SMA），及時掌握城市人口信息。日本頒布實施了《戶籍法》，並採用「戶籍簿+住民票」的「雙核心」人口登記管理體制。戶籍簿登記以家庭為單位，反映個人與家庭的關係，在公民出生、死亡、結婚、繼承遺產時使用。住民票登記以個人為單位，反映個人的遷移、納稅等情況，主要用於公民的日常生活與流動遷移。日本通過這種人口登記體制，實現了「戶隨人走」的人口管理模式。

其次，加強流動人口管理。人口的流動與遷徙為城市經濟的發展提供了動力，也給城市人口管理帶來了難題。美國、法國和新加坡等國在流動人口管理領域進行了積極嘗試。美國主要採取了以下措施。一是通過城市規劃促進人口有序流動。例如，美國以芝加哥為中心的都市圈，其中包含有匹茲堡、底特律等大中城市以及眾多小城市，城市總數超過了30個。通過都市圈的建設，美國對人口進行了有效分流，緩解了單個城市的人口集聚壓力。二是通過市場機制調節人口流動。美國勞工統計局（U.S. Bureau of Labor Statistics）定期調查市場招聘職位與勞動力供給狀況，通過官方渠道提供勞動力市場信息，推動人口在各區域間的理性流動。三是通過行政和法律手段宏觀調控人口流動。在美國，人們要想遷移到某地定居，其生活狀態必須符合該地的衛生及相關法律規定，如要有一定面積的住房，有穩定的收入才能留在該地。此外，美國的一些城市還通過職業移民政策來吸引自身需要的高科技、高層次和緊缺人才。為了實現對流動人口的有效管理，法國特別重視通過城市規劃促進人口有序流動。在首都巴黎的遠郊設立了汽車、航空、基礎化學、製藥等一系列工業區，在近郊建設了相對發達的金融、保險、商業性服務業和運輸業等，促進城市中心區人口向郊區轉移；同時，通過法律手段來調控人口流動。法國法律規定，年滿16歲且居無定所的法國人要申領流動證。對流動證持有者按不同類別進行不同程度的管理。為控制城市流動人口比例，還規定市鎮接納的流動證持有者一般不超過當地人口的3%。

最後，改善社會保障服務。美國和法國都通過「社會保障號」來為公民提供社會保障服務。每個公民都有全國聯網的社會保障號，可在全國範圍內辦理社會保障事宜，享受相應的失業救助、住房補貼、醫療保障等公共服務。在法國，各城市、地區的社保服務是相同的，使得居民不會因為城市之間社保水平的差異而流入某一城市。日本以住民票制度為基礎提供社會保障服務，住民票具有獲得教育、醫療、福利等公共服務的功能。通過進行住民票登記，確保了在戶隨人走的同時，公共服務和人口管理可以跟上。

服務與調控相結合

綜上所述，我們可以發現這些國家的城市人口管理具有以下基本特點。

第一，頂層設計與多元手段相結合，提高人口管理效率。上述國家均較為重視城市人口管理頂層設計，在進行城市規劃時，考慮到了人口規模、結構、質量與城市經濟、社會發展間的關係，以此為依據科學制定城市發展規劃，完善公共基礎設施建設計劃、公共服務政策、人才政策、產業政策等，並努力協同推進這些規劃、政策與城市人口管理政策。此外，它們還注意綜合運用行政、法律、稅收、規劃、市場等手段和方式，引導人口流量和流向，避免人口過度集中，控制城市人口規模，優化城市人口結構，提升城市人口質量。

第二，採用「登記+社保」的管理模式，實現服務型人口管理。有關國家的城市人口管理體現出了「以服務促管理，以管理保服務」的特點。首先，重視人口信息登記工作，為服務型管理提供依據。這方面，具體包括：一是採取行政、司法等手段，將人口登記與統計工作制度化、常態化、規範化。二是從人口信息登記內容來看，既包括生命事件信息，也包括生活事件信息，努力使人口信息詳細化、精準化。三是注重採用互聯網、資料庫等現代技術手段進行人口登記和統計。其次，為城市人口提供便捷均等的社會保障服務，以服務促管理。這些國家在確保人口自由遷徙的前提下，為城市居民提供了包括教育、醫療、就業、養老等在內的公共服務，努力改善居民生活環境，提高居民生活質量，進而使得居民主動接受人口管理。

第三，以「限制+引導」的調控模式，實現人口與城市發展相匹配。為了確保城市人口規模、結構、質量與城市經濟發展水平、承載能力等相適應，許多國家採用了「限制+引導」的人口調控模式，促進人口有序流動。它們利用法律、政策等手段對人口流動進行調控，以此控制人口規模；利用城市功能分區、產業和就業政策等手段調控人口流向和人口分布；制定人才計劃和人才工程項目，吸納高端人才、產業發展急需的技術人才，保障城市經濟發展。

多維經驗可以參考

中國正處於城鎮化關鍵階段，一些城市存在人口規模大，流動性強，有關數據滯後，公共服務不足和不均等問題。我們或可通過借鑒國際先進經驗，從以下幾個角度來完善中國的城市人口管理。

首先，可以通過加強頂層設計，將人口發展納入城市總體規劃。在這方面，一是，要確保城市人口與經濟發展階段、發展目標相適應；二是，整體規劃人口管理體制，科學設置人口管理機構；三是，實現人口管理政策與產業政策、土地政策、住房政策等協調一致。

其次，要利用現代信息技術，完善人口信息管理。充分利用大數據、雲平台等現代技術手段，逐步建立和完善人口信息、登記及共享平台，準確掌握人口動態變化數據。建立人口大數據信息庫，與社會保障、健康醫療、稅務管理、居民服務等信息實現共享，消除信息「孤島」，優化城市人口管理。

再次，要推進基本公共服務完善化與均等化，促進人口有序流動。城市人口管理要由單純的行政管理，轉向引導和服務。完善公共服務供給，提高城市人口生活質量；不斷縮小各類城市社會保障水平差距，逐步實現基本公共服務均等化；建立全國統一的、可以結轉的社會保障體系，方便城市人口自由有序流動。

最後，運用多種管理手段，協同推進城市人口管理。城市人口管理由以行政管理為主，轉向綜合運用行政、經濟、法律等多元化手段。同時，培育社會組織、個人等參與城市人口管理。通過創新人口管理機制，提高城市人口管理的質量與效率，促進城市健康和諧發展。

（本文系國家社科基金項目「戶籍制度改革對農業轉移人口市民化的影響機制及對策研究」（17BJL049）階段性成果）

（作者單位：湘潭大學商學院）

來源：中國社會科學網-中國社會科學報

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