英國金融監管改革的借鑒與啟示
中國金融監管框架重構研究（4）
（資料圖片）
英國開放、有序的金融市場很大程度上源自良好的監管環境，金融監管規則和框架的持續革新，成為多國借鑒學習的榜樣。但英國金融市場的特性表現為貨幣市場和債券市場全球化程度高，而股票市場相對滯後，脫離此基礎來理解或照搬英國「雙峰監管」的先進經驗，很可能是有害的。
張承惠 宋毅成
危機對英國金融監管體系的衝擊與反思
以美國次貸危機為發端，逐漸演變成全球性的經濟危機，凸顯出發達經濟體對本國系統性金融風險監管的不足。再向前溯源，缺乏宏觀審慎監管理念是多國金融監管存在的普遍問題，也是金融監管體制失效的重要原因。2007年9月，北岩銀行（英國五大抵押借貸機構之一）受到美國次級房貸的波及，發生擠兌瀕臨破產，儘管北岩銀行資本充足率完全符合巴塞爾Ⅱ的標準。次貸危機使這家住房抵押貸款佔總貸款90％、具高成長性的明星銀行陷入困境，並引發連鎖效應，使得英國陷入系統性金融危機。
危機爆發前，英國一直由金融服務局（FSA）作為單一監管機構同英格蘭銀行、財政部共同承擔英國金融體系保護的職責。但危機表明，原有的監管體系並未保護英國免受系統性風險的侵害。問題突出表現在，原有的監管框架下，沒有一個能承擔整體金融市場風險評估的監管機構，特別是在緊急情況下，各有關部門缺少高效的協調機制，導致難以應對危機。從事件的整個過程來看，在風險積聚過程中，金融服務局的「輕觸式」管理未能對北岩銀行快速擴張的業務風險進行早期糾正；出現擠兌後，儘管英格蘭銀行同意提供緊急救助資金，但是未能遏制系統性風險的蔓延；存款保險機構的存款保險金可以覆蓋單個機構的風險，卻不足以維繫金融體系的整體穩定。北岩銀行事件後，英國在金融監管理念上，開始考慮如何引入宏觀審慎監管，以增強維護和穩定本國金融市場的能力。
2008年國際金融危機雖然涉及各種類型的市場參與者，但從根本上說，這是一場銀行業危機。危機的爆發讓英國政府意識到處理問題銀行的緊迫性。2008年2月，英國議會發布了《2008年銀行（特別條款）法》，賦予政府處理破產銀行的臨時權力，幫助政府成功注資，並對北岩銀行進行國有化，一定程度上避免了危機的繼續蔓延。由於賦予的臨時權力只有一年的施行期限，為此，英國議會於2009年2月通過了《2009年銀行法》，將臨時權力法定化。該法案明確規定了英格蘭銀行的中央銀行地位，賦予其相關的金融穩定政策工具和許可權，成為英國金融監管體系改革的前奏。
危機後英國金融監管體系的重建及舉措
（一）新監管體系的基本架構
根據2013年4月1日正式生效的英國《2012年金融服務法案》，新的英國金融管理框架下設立了三個專職機構，即金融政策委員會（FPC）、由原來的金融服務局（FSA）拆分的審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）。
金融政策委員會是英格蘭銀行理事會內設的下屬委員會，由11位委員組成。其主要目標是識別、監控並採取措施以消除或減少系統性風險，提高英國金融體系的抗風險能力。其職能有四：一是檢測英國金融體系的穩定性，識別和評估系統風險；二是對外公布金融穩定情況，發布金融穩定報告（每年兩期）；三是適時向PRA和FCA發布指令，保證宏觀審慎監管的目標和執行；四是向英格蘭銀行、財政部、FCA、PRA或其他監管機構提出建議。該機構是從系統角度監測英國金融總體風險積累情況，並賦予相應行動的權力。金融政策委員會對審慎監管局和金融行為監管局具有指令權（有權就特定的宏觀審慎監管工具做出決策，要求審慎監管局或金融行為監管局實施）和建議權（有權向審慎監管局和金融行為監管局提出建議，監管機構若不執行，需要做出公開解釋）。金融行為監管局負責人作為外部成員列席金融政策委員會會議，但沒有表決權。
審慎監管局是英格蘭銀行的下屬機構，其職責是對銀行、保險公司和大型投資機構進行微觀審慎監管，並負責對整個金融行業的服務行為實施監管。其目標是確保監管對象的安全和穩健運營。當出現監管對象不利於英國整體金融穩定的情況發生時，減少機構倒閉風險對整體金融風險的衝擊，並對部分投資人提供適當的保護。PRA監管的特點為：通過確定系統性重要機構，實現有重點的監管。並通過預先干預框架，提早識別系統重要性金融機構的風險。
金融行為監督局的監管對象包括英國各類金融機構，如信託銀行、基金管理公司、信用社、零售銀行、建築協會、壽險公司、保險中介、按揭中介公司、抵押貸款機構、財務諮詢公司、財富管理公司、信貸批發公司等。其監管目標是保障消費者權益、保護和促進英國金融體系完整性、促進市場有效競爭。其使命是對大公司進行連續評估，對小公司進行監控，以確保企業公平競爭和不損害消費者的利益；對威脅行業誠信的事件作出迅速回應，必要時確保公司對消費者的賠償。PRA和FCA相互協作並保持信息共享，接受FPC的指導。
（二）正確理解英國金融監管新框架
此輪英國金融監管體制改革，強化了英國中央銀行的責任和權力，提升了中央銀行的地位，改革後的英格蘭銀行，集貨幣政策制定與執行、宏觀審慎監管、微觀審慎監管於一身，處於金融監管的核心地位。
但是，這並不意味著將金融監管權力全部交給了中央銀行。
首先，金融行為監管局是一個獨立中央銀行之外的特別機構，對英國財政部和議會負責，英國金融行為監管局的主要負責人由英國財政大臣提名。
其次，對於英國金融監管體制的認識不應局限於有關金融監管部門，還要看到財政部在金融監管架構中發揮的重要作用。一是儘管英國中央銀行具有很強的獨立性，但在法律關係上仍然隸屬於英國財政部，其行長由財政大臣遴選並提名。二是財政部具有很高的政治地位，在公共資金和公共政策方面具有決定性話語權，英國財政部長地位大體上與副首相相當。例如在動用公共資金進行危機救助方面，財政部是英國法律授權的唯一決策機構。危機時財政部有權要求英格蘭銀行為單家機構或市場提供流動性支持，英國央行動用公共資金也必須經過財政部同意；再如，儘管利率由中央銀行制定，但是通貨膨脹目標卻由財政部決定，等等。
（三）幾個關鍵性舉措
1．用制度保證監管機構間合作渠道暢通
經驗教訓證明，監管機構之間保持密切溝通和信息共享非常重要。英國「雙峰監管」模式下，監管機構各自獨立，履行職責不同。但是通過制度保障（如相互成為對方機構的成員參與決策過程、規範決策和執行程序等），基本可以做到及時的信息共享和有針對性的信息溝通。對任何一家銀行或其他系統重要性金融機構而言，必須獲得PRA和FCA的雙重審批才能開展業務。PRA和FCA的首席執行官互為對方董事會成員。
2．為FPC提供執行宏觀審慎監管的金融工具箱
FPC的宏觀審慎監管工具箱由兩個針對銀行資本緩衝的工具組成。FPC有權在新歐盟法下設置逆周期資本緩衝和對行業資本要求，這兩項工具適用於所有英國銀行、建房互助協會和大型投資公司。逆周期資本緩衝工具給予金融政策委員會對銀行業提出資本附加要求的權力。
3．危機後針對英國金融市場的監管改革
對銀行業的監管改革。英國財政部於2012年6月向議會提交了《銀行業改革：提供穩定性及支持可持續發展經濟》白皮書。2013年12月，英國議會通過《2013年金融服務（銀行業改革）法》，正式展開了英國銀行業的監管改革。該法案主要包括三方面內容。
一是建立隔離機制。即對銀行體系實施「柵欄原則」，將核心銀行業服務（零售業務）與高風險的投行業務分隔，即「柵欄」內的業務可以為個人及中小企業（SMEs）提供存貸款和支付結算等傳統商業銀行服務；「柵欄」外的業務只能將不在存款保險範圍內的存款和批發性資金作為融資來源。銀行業務和投行業務之間新的隔離機制降低了銀行業的結構複雜性，增強了其應對危機的能力。該條款的實施權力被賦予英國財政部和PRA，並將於2019年1月1日生效執行。
二是增強損失吸收能力。如果隔離機構的風險加權資產佔英國GDP的3％以下，則最低一級核心資本率要求為7％，加上3．5％的額外風險緩衝資本（主要指帶有損失吸收功能的自救債，例如長期無抵押債券等），總資本充足率至少要達到14％。而對風險加權資產佔英國GDP超過3％的大型隔離機構以及系統重要性金融機構，總資本充足率要達到17％。
三是促進銀行業競爭。有效的銀行業競爭不僅可以使英國經濟受益於銀行業產品和服務的有效價格，也會刺激創新和經濟增長。英國政府通過降低銀行業准入門檻、必要時從大銀行回撤資金和提高銀行透明度（由金融行為監管局執行）等方式來促進銀行業的競爭。
對消費信貸的監管改革。近80％的英國民眾涉足消費信貸產品，這使得消費信貸市場的監管顯得尤為重要。根據英國國家審計署估算，監管制度的不力使消費者在2011至2012年間付出了約為4．5億英鎊的代價。2013年3月，英國財政部聯合英國商務、創新和技能部發布了題為《新的金融監管措施：金融行為監管局承接對消費者信貸的監管》的徵求意見稿，闡述了讓FCA承接公平貿易局（OFT）消費者信貸監管的改革設想。整個職權轉移的過程在發表徵求意見稿之時即已開始，從而給予相關公司熟悉新管理制度的緩衝時間。正式的職權轉移在2014年4月生效，同時原本監管消費者信貸的公平貿易局也正式成為歷史。
對另類金融業務的監管改革。2013年10月，金融行為監管局發布了《關於眾籌平台及類似行為監管方法》的徵求意見報告，對規範眾籌業務提出了若干監管建議。金融行為監管局充分肯定眾籌的新型融資方式，為公司融資提供了除銀行、風險投資之外的更多選擇發揮了積極作用。金融行為監管局對徵求意見報告得到的反饋意見進行了採納，在此基礎上，2014年3月金融行為監管局正式對外發布《關於通過互聯網眾籌及通過其他媒介發行非易於變現證券的監管方法：對於CP13／13的反饋說明及最終規則》。該政策聲明正式確立了包括P2P網路借貸在內的眾籌監管基本規則，並已於2014年4月1日起實施。金融行為監管局計劃在2016年對監管規則實施情況進行評估，並視情況決定是否對其進行修訂。
根據政策聲明，金融行為監管局將需要納入監管的眾籌分為借貸類眾籌和投資類眾籌兩大類，其中借貸類眾籌是指個人與個人、企業之間通過互聯網平台以本息償還作為回報形式的借貸，包括P2P（個人對個人）和P2C（個人對公司），但不包括C2C（公司對公司）。FCA認為，鑒於實踐中平台多數兼營P2C業務，故用借貸類眾籌取代P2P更能準確反映出市場現狀。同時，鑒於債券與借款具有不同的表現形式和風險特徵，儘管兩者在本質上都是債權債務關係，但金融行為監管局在監管上依然做出區分，將網路平台發行未上市債券歸為投資類眾籌而適用不同的監管規則。
FCA出台借貸類眾籌監管規則前，大多數借貸類眾籌平台都不是作為金融服務提供者進行監管的，少數借貸類眾籌平台作為消費信貸經紀人受到原公平貿易局監管。隨著新監管規則的出台及消費信貸監管職能由原公平貿易局轉移給FCA，英國將「在電子系統經營借貸有關的活動」納入「被監管的行為」範疇，因此此類平台的經營需要得到FCA的授權。圍繞金融消費者保護這一監管目標，FCA建立了平台最低審慎資本標準、客戶資金保護規則、信息披露制度、信息報告制度、合同解除權（後悔權）、平台倒閉後借貸管理安排與爭端解決機制等七項基本監管規則，其中信息披露制度是借貸類眾籌監管的核心規則。
啟示與借鑒
英國開放、有序的金融市場很大程度上源自良好的監管環境，金融監管規則和框架的持續革新，成為多國借鑒學習的榜樣。對我國來說，英國監管體系的改革至少有以下幾點值得借鑒。
第一，完善宏觀審慎監管的頂層設計，明確系統重要性機構監管的同時，也要彌補金融監管的真空。本次危機對監管最大的衝擊表現為對系統性金融風險缺乏預見。我國同英國金融市場結構、開放程度雖存在一定的差異，但對系統重要性金融機構、投資公司的監管仍然需要有明確的頂層宏觀審慎監管的機構設計，應借鑒PRA的事先干預框架（PIF），尤其應在經濟下行的壓力下，對銀行等金融機構進行早期風險識別。同時，針對我國互聯網金融等新興金融發展業態及其潛在的金融風險（如股權眾籌等），也應當及時納入監管並加快出台相應監管規則。
第二，建立新的金融監管體制的重點在於明確不同機制的職能目標，加強監管的統一性和協調性。明確職能目標的作用在於各司其職，防止不同目標帶來的利益衝突。以英國為例，三個專職機構各有分工：金融政策委員會主要負責識別和監控系統性風險，並有針對性地採取降低或消除風險的措施；審慎監管局重在對系統性重要機構實施監管，以提早發現和處置重要金融機構的風險；金融行為監管局的監管重點是保障消費者權益和促進有效競爭。為強化金融監管的統一性，PRA和FCA之間建立了制度化的協作關係和信息共享機制，FPC則從宏觀上指導和協助審慎監管局和行為監管局的工作。統一金融行為監管的另一好處是，讓同類金融業務受到同等程度監管，這對減少監管套利、避免風險傳染具有顯著效果。
第三，學習英國監管模式的形成，不宜生搬硬套。英國金融監管的持續改革都是建立在英國金融市場特性的基礎上的。英國金融市場的特性是，貨幣市場和債券市場全球化程度高，而股票市場相對滯後，借鑒英國經驗須準確把握這一基礎特性。另一方面，由於英國財政部的重要作用，英國金融監管架構保持了很好的權責制衡關係，而且金融監管體制改革的主導者是財政部而非中央銀行。在我國金融監管架構重構的過程中，不能盲目照搬英國做法，簡單將機構合并歸入央行，而應綜合考量金融監管體制中的相關因素，合理調整不同部門之間的責權利關係。
（作者單位：國務院發展研究中心金融研究所）
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