白宮該學學中國的「集體領導」：七個領導要比一個好

【許多美國人認為，特朗普不按常理出牌的舉動可能導致國家偏離正軌，但又苦於白宮、國會、最高法院都被共和黨控制，無法對形成有效制衡。而另一種長期擔憂在於，美國體制過於強調對抗性政治，缺乏發展性政策。如何在平衡權力的同時有所作為？新加坡國立大學亞洲與全球化研究中心高級研究員帕拉格·康納在新著《美國的專主制：信息國家的崛起》中，以瑞士和新加坡為原型，提出一種無關民主、重視治理質量、由專家集體領導的治理範式——「專主制」。

經作者授權，觀察者網翻譯全書並將在近期陸續以連載的形式刊登中文版，本文節選自原書第三章「七個總統比一個好」的第一節「從橢圓辦公室到圓桌會議」。觀察者網楊晗軼譯。】

《美國的專主制：信息國家的崛起》

如果說世界最古老的民主國家（瑞士）、最閃亮的專主制城市國家（新加坡）和最新的超級大國（中國）之間有什麼共同之處的話，那就是它們雖然名義上只有一個「國家元首」，但實際上都是集體領導。在由七人組成的領導集體中，各委員高度互補地組合在一起，形成聯合管理式結構。每個領導成員不是各掃門前雪，而是作為一個團隊，共同對國家體制的整體成功負責。

今天的美國比歷史上任何時期都更需要集體領導制。剛選出了歷史上首位毫無政治經驗的總統，美國需要一種類似於企業董事會的機制來為國家整體方向糾偏，不能把權力集中於一個人身上。隨著世界變得高度複雜，沒有誰能以一人之力獨攬全局。七個總統比一個好，就這麼簡單。

在民主傳統最悠久的瑞士，人民不直接選舉總統。公民投票選舉議會，議會任命由七人組成的聯邦執行委員會。

瑞士有近二十個政黨，主要政黨有四個，各自至少在聯邦委員會中擁有一個席位，由主要政黨組成的聯合政府已經執政50餘年。不同黨派在委員會相互制衡（瑞士稱為「調和體系」），形成內部反對黨機制，即兼顧各方觀點，又避免僵持停滯。

瑞士聯邦政府的組建機制最令人讚歎之處是，它既是民主式的又是專主式的，因此被稱為「魔法公式」。跨政黨領導集體頒布的政策具有高度連續性，遠勝於兩黨翻來覆去地周期性更迭，也避免了選舉疲勞傷害政治參與度。

隨著李光耀於二十多年前告別政治第一線，新加坡已開始借鑒瑞士經驗。儘管李顯龍是李光耀的兒子，但他並沒有實行政令統治。兩名副總理分別負責安全/內政以及經濟/社會政策，他們此前都有在多個部委擔任一把手的經驗。每隔兩年，人民行動黨都會選出由12-18人組成的中央執行委員會，協助處理領導事務。李顯龍本人曾擔任副總理職務14年之久，算得上是政壇老手。

在不久的將來，連新加坡總統這個虛職的人選都必須經由民眾選舉方能產生，並將依法獲得一些實權，比如保護國家巨額財政儲備免受民粹主義提案侵蝕。

2015年，年輕的內閣成員維文成為新加坡外交部長，我向朋友詢問，誰來做他的顧問？因為在美國，新上任的國務卿或總統候選人都必須跟基辛格吃頓午餐，否則人們就覺得他們沒有能力在地圖上辨認出俄羅斯的位置。新加坡並不強調資歷，只要前任外長的工作經驗有助於現任外長判斷情勢，他們隨時可以提供幫助。

中共中央政治局選拔常委的標準是政績和經驗。每名常委都擁有在多個省級行政單位擔任領導的經歷，管理過的人口可能與美國一樣多。他們的專業背景覆蓋工業、農業、教育等多個領域。中國不是代議制民主國家，但領導人深諳治理之道，他們的執政水平也將獲得評價：2013年全國人大3000名代表對國務院25個部委的領導進行打分，大多數部長滿意度超過98%，但教育、環境保護、住房和城鄉建設部門領導只有93%，並且有代表明確表示反對意見。這說明在越重要的事務上，人民的期望就越高。

復旦大學教授張維為曾擔任過鄧小平的翻譯，他把中國模式歸納為選拔加選舉。毫無疑問，政治局常委之間也存在競爭，但我們應將政治局常委會本身視作一個領導集體，每執政十年進行一次大規模權力交接 。不管誰被挑選為接班人，在成為領導集體的頭號人物之前，都至少有五年時間充分參與國家治理工作。

儘管治理著全球人口最龐大的國家，中國領導人從不抱怨壓力太大、頭緒太多或工作太辛苦。原因之一在於，他們已經從政令治國轉向委員會治國。我們必須銘記，建立共產主義中國和資本主義中國的，是同一個黨。1949至1979年中共實行計劃經濟，而在那以後，中國政府已積累了近四十年的市場經驗。

在執政過程中，中國領導層多次自我糾偏，展現出極強的適應能力，完全顛覆了西方關於中共「僵化」的陳詞濫調。外界認為，中國每一代領導人之所以能在任期內做成許多大事，是一黨執政的必然結果。這種說法忽略了集體領導結構的關鍵作用。

在七名常委的背後，有由25人組成的中央政治局和300餘人的中央委員會，這個領導集體不但討論政策的方方面面，而且擁有對黨和軍隊大多數關鍵職位的任免權。它包括了地方事務、經濟、立法、反腐和國家安全等領域的所有高級領導人。這種結構意味著，每名常委在國家治理工作中的參與度都遠遠高於美國內閣部長，後者只負責某一領域的事務。

集體領導制度是外交政策的巨大財富，在任期前兩年，習近平和李克強走訪了50個國家，簽署了數千億美元貿易與投資協議，推出了雄心勃勃的改革計劃。中國領導人或許對穩定有著固執的追求，但他們絕不是會使中國墜入深淵的「壞皇帝」。

在中國和新加坡政壇，任何人缺少主政一方或者管理官僚機構的經驗，都不可能進入最高領導層。李光耀曾說，長期擔任部長或上市公司總裁的人，才能勝任總統職務，化不可能為可能。他理想中的領導人選是個富有領導才幹和想像力的數學極客。政治家和銀行家一樣，應該避免夸夸其談，他們不能僅僅是雄辯家，還必須是擅於應對各種情況的管理者。

許多人認為，要給國家政策帶來重大改革，起碼需要十年時間。而在所有美國總統中，只有大蕭條和二戰時期的富蘭克林·羅斯福達到這個長度。他啟動了田納西河谷管理局和工程進度管理局等大型計劃，創造了大批就業崗位，創建了社會保障系統、證券交易委員會和聯邦存款保險公司，不但使經濟回到正軌，而且從制度上規範金融防止再度爆發危機。

相比之下，奧巴馬的主要工作內容是帶領美國從金融危機、伊拉克和阿富汗戰爭中止損，這個過程一直持續了八年，但其間奧巴馬還是因為民主黨國會中期選舉失利而大大分心。這說明在美國，行動和選舉、政策和政治之間往往是無法兼顧的。

奧巴馬和部分曾經連任的美國總統都說過，在第二任期內工作更加得心應手，因為他們無需考慮選舉的問題，可以專註於政策。然而，美國真的要用選舉讓總統先度過應接不暇的四年，才能踏踏實實幹工作嗎？ 為何不遵循許多專家的建議，規定總統只干一屆，任期延長至六到八年呢？

讓-克洛德·容克在成為歐盟委員會主席之前，曾擔任盧森堡首相近二十年。期間他曾說過一句著名的話：「我們都知道要做什麼，但一旦著手去做，便再也看不到連任的希望。」

那麼關鍵的問題在於：干實事重要，還是連任重要呢？輿論時常批評歐盟領導層存在「民主赤字」，但事實上，歐盟恰恰需要給予技術專家更充分的施政空間，讓他們建設和鞏固歐洲，而不是向旨在瓦解歐洲的民粹主義投降。

在第一個任期內，奧巴馬曾把反對黨納入政府內閣，但在第二個任期內放棄了這種自負的做法，把政府變成了忠實者的迴音室。他或許是在無意之間走上集中化路線，但這正符合前任總統們展現出的共同規律。也就是說，美國行政領導人的理想很豐滿，但現實太骨感：美國總統往往最後都會變成專橫獨裁者而不自知。

美國內閣部長的去留往往視總統好惡而定，而這段任職經歷往往只有待他們卸任後進入華爾街，寫作回憶錄和巡迴演講時才會帶來好處。如果政府公職全靠個人特權而不是職業素質，那麼誰來為公眾利益服務呢？

相比之下，英國和其前殖民地新加坡實行議會制度，政府內閣全部出自由選舉產生的議員隊伍，議會委員會挑選最具資質的人選進入內閣。相比經常產生總統「親友團」的美國內閣制度，這種制度更加民主，也更重視賢能，因此很少出現政治素人學習從政的情況。

奧巴馬在勞工、教育和交通等關鍵崗位上任命的內閣部長都不妥善具備繁雜政務的能力，如今這個現象必然在特朗普政府中再次出現。

此外，從本質上看，美國內閣各部門是彼此孤立的，總統無法憑一己之力在部門之間協調產生合力，對各種情境進行全盤分析和權衡，以應對本時代越來越複雜的挑戰。

如果美國內閣真正實行集體領導制，增強決策磋商，弱化內部區隔，行政部門將朝智慧化長足邁進。由於美國憲法對內閣隻字未提，總統有權以任何方式組閣。他應該選擇國會推舉的資深議員，以及經驗豐富的州長。通過輔助機構和輪替機制，國會議員可以作為內閣候補成員向總統提供意見，也可能接受委員會的正式任命。這種內閣不僅包括民選總統，也包括民選議員，政府民主程度因此倍增。此外，這種內置 「反對黨團隊」的領導集體更具跨黨派公信力，在國會中比總統擁有更大的槓桿。更重要的一點是，在集體領導制之下，政策成敗與內閣成員的切身利益密切相關，沒人能作壁上觀。

為了提高內閣效率，各部門應明確各自職權劃分，減少交叉領域，杜絕資源浪費。例如：交通部和住城部可以合并為基礎設施部；能源部、農業部和內政部和環保署應該合并為能源與環境部；另外商務部與貿易代表辦公室、國防與國土安全部、教育部與勞工部等，都可以進行某種程度上的合并。內閣規模不論大小，中央決策機構都應是由總統、副總統和5至7名關鍵部門（如國防、財政、司法和基建）領導組成的執行委員會。這樣一來，約半數內閣成員將由選當選議員兼任，四分之一為經驗豐富的公務員，四分之一由總統親自任命。

為給政府觀念引入顛覆性變革，有才能的企業家和公民領袖理應在內閣擁有一席之地。美國既然想快速建設國家寬頻網路，何不吸納IT巨頭思科公司的總裁約翰·錢伯斯？誰比他更熟悉互聯網基礎設施和大型企業運作？

目前，白宮的就業和競爭力委員會已經吸收了通用電氣的傑弗里·伊梅爾特和臉書的雪莉·桑德伯格等企業高管；國防部顧問委員會也採取了類似舉措。然而，這種特設機制流動性太高，不具備真正的權威性，美國政府需要法定的跨部門機構來制定並實施重大政策。

專家領導型內閣有助於美國政府克服長期以來的內部分裂問題。從1945年至今，同一政黨控制白宮和國會的時間只有26年。由於無法獲得國會立法支持，以往四任總統簽發了近千條總統令，其中一半以上是奧巴馬的「功勞」 。在醫療保健、食品安全、勞工保護、空氣污染、最低工資、航空旅客權利、網路中立性和無人機等問題上，奧巴馬政府動用法律槓桿重寫規則，沒有把時間浪費在與國會徒勞無功的拉鋸戰上。

但近年來，國會一再在移民、戰爭和政府支出等領域挑戰總統的行政權。如果當局再不澄清行政命令的必要性，這種權宜之計可能演化為憲法危機。

目前，共和黨控制了白宮、國會和最高法院。只有組建政見多樣化的領導集體，才能彌補特朗普執政經驗的匱乏，平衡其煽動性的奇談怪論。這樣一來，特朗普沒法衝動行事，而必須爭取高級官員的支持（幾乎所有人的政府經驗都比他豐富）。考慮到特朗普年事較高——堪比當年的里根——不具備獨攬國內外事務的精力，集體領導制可以更好地處理繁重的政務。相比總統獨掌大權、副總統角色定義模糊的美國模式，這樣的模式難道不是更優越嗎？

（觀察者網楊晗軼譯）

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