黨國英：現有土地制度帶給中國人居住貧困

最新 06-27

一、一個基本看法

土地制度改革向前推進不夠，特別是中央層面上的推進不能回應地方的呼聲，不能適應發展的要求，是不用懷疑的事實。有朋友可能不相信這個判斷。這兩年出台那麼多文件，怎麼能說改革推進速度慢？為證明我的判斷，舉兩個例子。

前年開始的「三塊地」改革，費了很大的勁，但能看出那幾十個試點地的改革內容，其實早已在現實中已經廣泛存在，試點內容談不上先進性，更談不上突破。這種試點的意義不是太大。充其量只有一種「追認」的意義。

還有「三權分置」改革，也大體如此。當年推行農村土地承包制後，一些農民轉做非農產業，就開始流轉土地，後來國家法規也認可這種流轉，稱作土地承包經營權流轉。再後來逐步限定了承包權的轉讓範圍，基本放開經營權的流轉，就出現了所謂「三權分置」的情況。這種情況也是早已出現，還很普遍，不能認為2016年又開始了新的改革。

2016年官方文件有兩條改革意見比較重要，分別涉及到對廣東佛山農村「政經分開」的改革經驗與廣東清遠農村「自治體設置下沉」的改革經驗。但這兩個改革都被當做「探索」的內容，沒有認真部署推進。

這幾年有關部委推進城鄉建設用地使用「增減掛鉤」政策，也擴大城市「三舊改造」的推進力度，有改革的意思在裡頭，也有顯著的效果，但因為配套改革跟不上，這種改革的意義也會打折扣。

多年來，土地制度改革方面，基本上是地方先進，中央滯後，不承認這一點，不是實事求是的態度。我不是說地方做的全都好，但中國這麼大，哪個好，哪個不好，中央可以組織評估，根據評估應迅速改自己的政策，以負面清單約束地方，不必沒完沒了地搞「試點」。

總體看，土地制度改革遠遠落後於現實發展的要求，必須大膽解放思想，捋起袖子向前突進。不能捋起袖子只洗手。

二、土地制度改革成敗判斷的四個基準

提高經濟效率、促進社會平等、維護社會穩定與保護生態環境，是深化土地制度改革的基準。我看不需要其他底線，有這幾個基準就夠了。例如，經濟效率提高了，又有分配平等的保障，農民收入也就上去了。再比如，只要城市土地利用的效率提高，就會發現我們的城市化不需要以目前這麼高的增長速度來佔用耕地，農業用地的「紅線」也就保住了。

還有，只要這四個基準能滿足，就不必太拘泥所有制。所有制當然也比較重要，但不能用一種規則套用到所有類型的土地財產上，要具體問題具體分析。具體到不同的土地類型上，對應的哪一種所有制能滿足以上四個基準，就用哪一種所有制。這才是實事求是。不懂這個道理，便是腦袋僵化。

深化土地制度改革，首先是農業現代化的要求。有測算表明，我們國家的農業處於虧損狀態。農產品的成本有間接成本和要素收入成本，在全面考量之後，農產品特別是糧食，虧損的程度非常厲害。為什麼在虧損的情況下，農業還照樣能夠持續，好像糧食產出還很多？這有一定的原因，特別是因為我國是小農國家，農民對自己的生產勞動不計成本，所以看起來農業還能做。但是現在競爭壓力非常大，一些大農生產的可持續能力在下降。而且我估計未來相當長的時期里還會非常麻煩，因為國際糧食供應現在越來越充裕，很多國家農業形勢非常好，他們的糧食成本也比我們低。

農業成本高的原因，就跟土地制度關係非常密切。因為規模經營水平低，所以勞動成本高，規模經營水平上不去跟土地制度有關係。如果勞動力大量轉移到城市，有可能降低勞動成本，但是我們向城市轉移遇到一個很大問題，就是房價高。房價高是一個土地問題，不是建築安裝成本高，也不是建築工人的工資高。農業成本高的另外一個原因是什麼呢？就是地租。我們國家農業土地流轉當中的地租之高世界少有，按說日本這樣的國家地租應該很高了，但其實不高，北海道有的農地幾乎是零地租。我們地租高到什麼程度？有的高到可以覆蓋農產品的全部凈收益。

第二，土地制度給我們帶來另外一個麻煩，我把它叫做居住貧困。這個大家渾然不覺，但是我認為，我國城市老百姓的居住，是集體主義的居住形態，也可以說是居住貧困。為什麼說是居住貧困？這種密集的高層樓房居住方式，不利於心理健康，這方面有環境心理學文獻提供了證明。此外，這種樓房居所不具有世代可繼承的財產性質，即到一定期限以後，房屋的物理形態要毀滅，原土地的集體佔有關係也極難維持。這使單元樓房具有耐用消費品的性質，而不是一項可繼承的房地產。不值，很不值。這當然跟土地制度有關係。

什麼關係呢？就是規劃問題，是土地規劃體制問題。我們城市建成區的人口密度不高，但是中國居民住宅區的密度非常高。能不能調整呢？通常的說法是不能。是缺地嗎？缺也缺不過荷蘭，荷蘭的居住形態就比我們好。是房價高嗎？但是我掌握的數據是，如果規劃合理，或者能達到東京的土地利用規划水平和土地功能區的劃分水平，地價就可以很低。所以，主要是因為土地規劃管理體制給我們帶來了居住的貧困。貧困的居住又給我們帶來一系列社會麻煩，包括社會風尚不好、道德品質下降等等。這是第二個改革的必要。

第三，老百姓的居住用地好像比較緊缺，但是工商業佔地面積較大。走到一些公司的總部、一些工廠，我都會發笑，因為佔地太奢侈。一些中小城市的工商業用地甚至超過了居民住宅用地。而且，他們拿地的價格也比較低，甚至是不付地價。這個對出口有什麼影響？能夠降低出口成本，增加我們的競爭力，那麼我們就有大量外貿盈餘。外貿盈餘是貿易上的順差，但是國際收入要平衡就表示資本要出去。資本要出去帶來的直接後果是，一線發達國家的實際利率遠遠比我們小，國內實際利率大則增加了資本使用成本。反過來，實際上影響了我國工業的競爭力。這對我們經濟發展的可持續、對孔涇源司長剛講到的負債問題肯定有很大影響。

第四，社會穩定要求深化土地制度改革。我們看一些研究文獻就會注意到，在城市居住環境當中，集合住宅或者社會住宅區的社會衝突發生率比較高。有一些人對倫敦進行研究，社會住宅、集合住宅就是指樓房，樓房區更容易發生衝突。社會住宅裡面住的多是窮人，排除這個因素以外，還是發現社會衝突發生率比較高，所以不利於社會穩定。

第五個問題，經濟增長要求深化改革。如果我們改變土地規劃管理制度，比如美國居民的支出結構，住行開支成本比較大。經過多方面的數據測算，有一個估計，如果改變了居住形態，會帶來強大的需求增長。我十分贊成孔司長講的，光講供給側改革有問題，其實我們存在嚴重的消費抑制。我在幾年前就提到「消費抑制」，最突出的就是住房的消費抑制，如果我們做一個粗略測算，克服這個抑制，那麼我們消費潛力非常大。不是中國人不想花錢，是居住形態限制了消費。如果我們擴大了居住方面的消費，能不能產生擠出效應？人們會很容易提出這個問題，我認為不會，因為衣食是剛性支出，行和住是互補性消費，住的問題解決後，行的支出會增加。

第六個問題，國民收入合理分配要求深化改革。我看了美國房地產的研究文獻，講了一句話，說平均住房價格如果是家庭收入的2倍以上，就認為是泡沫發生。這是根據美國儲蓄率來推算的，比如說儲蓄率5%需要40年儲蓄一個家庭能買到房子，超過40年就認為有問題。我們國家不一樣，我們是居民儲蓄率大概13%左右。這樣算下來，剛才說美國的那個指數，房子價格占家庭收入的2倍是泡沫，我推算我們中國就是4倍，超過4倍就是泡沫，那麼超過4倍了沒有？不僅是一線城市超過了，二三線城市大量也超過了這個數，房價高我認為毫無疑問。前兩天北京某單位開了一個會說中國的房價不高，我認為這個比較荒唐。房價高帶來的問題是，造成國民收入分配的扭曲。我們說國民收入有第一次分配、第二次分配、第三次分配，其實，價格的扭曲也是一個分配。天花板在什麼地方？天花板就是老百姓不能承受的邊界。

因為上述原因，有農村的、城市的，有經濟的、社會的，都要求土地制度改革。那麼，為什麼沒有深入改？這就是一些猜測。如果分析美國房地產的著作，說美國控制話語權的集團根據自己的利益要求，不願意美國的土地制度進行調整，美國要不要改土地制度，舊金山的房價高，但休斯敦的房價低，要不要學習休斯敦？沒有必要，因為美國中產階層對輿論進行控制，提供了很多虛假研究信息，實際情況是舊金山的情況比較普遍，但休斯頓的情況反而不多。再一個，觀念上確實需要調整，社會主義的核心，我認為就是適度的平等，不能絕對平等。

土地所有權對社會平等有沒有直接的影響？我們過去把這個影響大大誇張了。最近閱讀到的文獻，有一個詞叫「保護區」，美國大量保護區的土地所有權是屬於私人，但是用作公共服務。這個私人所有區是有利的。

當然，人們還有其他顧慮，中國人吃不上飯等等，但很多顧慮其實沒有充分依據。中國大概有700萬平方公里在地形上可以滿足居住的需要。北京從房山到平谷的燕山山脈，淺山地帶大量不是耕地，也不是植被好的地，卻不給老百姓用。城鄉用地需求加起來，未來城鄉15億人口加起來，若有35萬平方公里，加上規劃的調整，就充分滿足各類建設的需要，更能解決中國人的居住貧困問題。40萬平公里和700萬平方公里比較一下，比例有多大？在胡煥庸線以東地區，這個比例還可以更低。所以，根本不是缺地的問題，只是沒有認真研究，老的觀念在腦子裡根深蒂固，再加上比較僵化的觀點的支持，可能導致土地制度改革縮手縮腳，不能向前推進。

三、改革設想

今後的改革在部署，我的意見是這樣的：

第一，明晰產權；優化權界。

城市土地使用權、農村土地承包權應永久不變。擴大私人土地使用權適用範圍，提高私人土地使用權的公益性權重；大幅度降低居民區平均人口密度；將經濟密度與土地使用稅掛鉤。在制定「居住法」的基礎上徵收房產稅。

第二，調整體制；放鬆監管。

下放土地管理許可權；實行土地規劃管理的法制化民主化。廣泛推行社區公地使用的「社區合約制度」。以建立「農業保護區制度」為核心，形成土地保護與用途管制法規體系。

應建立農業保護區制度，農業保護區建設和管理應有中央政府負責。其他土地交由地方管理。在農業保護區之外，還估計有20億畝左右的土地是一個城市建設的可選擇的範圍，即使政府不做控制性的分區規劃，也不會全部被城市佔用。歷史上沒有規劃，那個國家的城市會胡亂蔓延？絕對不會。洛杉磯周邊衛星城的發展也證明這種擔憂是不必要的。假設在中國建設3000座城市，可以保證農業現代化的需要，也可以保證全國城市居民有多半居住在獨棟房屋裡，開發強度不過是23%左右！這種情形可以保證絕大部分城市周邊有足夠的森林及都市農業用地，每一個城市都會是花園城市。

第三，統一市場；規範交易。

取消城市土地單一國家所有制度；建立多元的建設用地供應體制；城鄉建設用地市場統一。限制農業生產單位的最大規模：在考慮通脹率、銀行利率的基礎上大幅度提高地產交易增值稅。